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保险合同复效时如实告知的合理性分析/储涛

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 06:16:44  浏览:9507   来源:法律资料网
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保险合同复效时如实告知的合理性分析
——兼评《保险法(修订草案)》第六十条

作者:储 涛 单位:湖北普明律师事务所

复效是人身保险合同特有的一项规定,其价值在于便捷了保险合同双方重新订立合同,减少了双方的成本,同时也使得部分超过投保年龄的被保险人可以继续履行保险合同,而不至于不能再订立保险合同。现在很多人身保险合同都在复效时要求投保人应当另行如实告知并规定不如实告知的法律后果,从而模糊了保险合同复效的法律性质,使复效时双方权利义务有失公平。本文着重从复效的法律性质出发分析复效时如实告知的公平合理性以及其特征。

一、保险合同复效存在的基础及其价值

根据《保险法》第59条规定,保险合同复效存在的基础是投保人没有按期缴纳保险费导致保险合同暂停履行后,在规定期限内又向保险人申请保险合同继续履行。

《保险法》之所以引入复效制度,是基于人身保险合同的基本特征以及复效的制度价值决定的:首先,人身保险特别是人寿保险,保险期间都比较长(基本都在10年以上),保险费一般也不是一次缴足,在保险合同履行期间,难免投保人会忘记缴纳,一旦投保人记起,应给给予挽回的机会,这样投保人也不会有损失,保险人的客户也不会流失;其次,人寿保险的保险费都较高,算得上是一笔奢侈性指出,在漫长的履行过程中,难免投保人经济状况发生较大变故,一旦经济紧张,投保人很有可能无力在继续缴纳保险费,当投保人经济好转时也会考虑继续缴纳保险费;再次,复效可以使保险人节约成本,对保险人来说,不用按新订立合同的程序执行,也不用退还保险单的现金价值,成本指出减少;最后,由于复效时没有年龄限制,使得超过投保年龄的人不用在担心没有保险。

二、保险合同复效的法律性质

首先,无论是立法还是保险法理论均认为保险合同复效是原来保险合同继续执行,而不是新订立保险合同。根据《保险法》第59条规定,保险合同复效针对的是投保人因没有在合同约定期限内缴纳保险费而导致保险合同效力中止的情形。“中止”和“终止”是有本质的区别,“中止”是暂时性的,可恢复的,而“终止”却是结束,不可恢复的。故《保险法》第59条规定,保险合同中止后投保人与保险人两年内没有达成一致意见,保险合同才终止。前后的差异,可以清楚的得出复效是原合同的继续执行。

其次,从保险条款本身来看,保险人也认为保险合同效力恢复不是新订立合同。打多数保险条款都规定,被保险人自保险合同生效或效力恢复之日起两年内自杀的,保险公司不承担保险责任。而《保险法》第66条规定:保险合同生效后两年内,被保险人自杀,保险人不承担保险责任。把两者稍作比较就可以清楚的得出:保险合同效力恢复不同于新成立保险合同。否则,保险条款完全没有必要规定效力恢复后的两年内被保险人自杀不承担保险责任。

再次,认定保险合同复效是新订立保险合同,与合同实际履行状况不符。如果复效是新订立保险合同,则保险人应当退还原保单的现金价值并重新向投保人签发保单,且不能要求投保人补缴保险合同中止期间的保险费以及相应的利息。但从复效的实际情况来看,保险人并未退还原保单的现金价值、签发新保单,却都在复效单上要求投保人应补缴合同中止期间的保费及利息,这显然是原合同的继续履行。

基于上述分析可以清楚的得出:保险合同恢复效力(复效)不是订立新合同,而是原合同的继续履行

三、投保人在保险合同复效时没有如实告知的义务,保险人要求投保人在合同复效时再履行如实告知义务没有法律和合同依据

首先,《保险法》明确规定订立保险合同时应履行如实告知义务,而没有规定复效时投保人也应履行如实告知。《保险法》第十七条第一款规定:订立保险合同,保险人应当向投保人说明保险合同的条款内容,并可以就保险标的或者被保险人的有关情况提出询问,投保人应当如实告之。据此可以非常清楚地看到,告之义务的履行是在订立合同之时,合同生效后,投保人无再履行如实告知的义务。

其次,大多数保险条款明确约定订立保险合同时投保人应如实告知,没有要求投保人在合同复效时还应履行如实告知。例如《吉祥相伴定期保险条款》(以下简称“《保险条款》”)第十条(告知义务)规定:订立本合同时,本公司应当向投保人说明本合同的条款内容,并就被保险人的有关情况做出询问,投保人应当如实告知。可见保险人的询问是发生在保险合同订立时,投保人的如实告知义务也是发生在保险合同订立时。投保人在保险合同生效后无再如实告知的义务。

再次,复效时投保人无告知义务是立法的趋势。最高人民法院《关于审理保险纠纷案件若干问题的解释》第四十三条规定:投保人与被保险人、受益人分别为不同的人时,投保人不再继续缴纳保险费的,自保险合同效力中止之日起两年内,被保险人、受益人向保险人提出补缴保险费、恢复效力的要求,人民法院应予支持。最近公布的《保险法(修订草案)》也没有要求投保人在保险合同复效时应再次履行如实告知义务。从前述立法可以清楚的看出,在保险合同中止期间只要被保险人、投保人要求复效(被保险人健在),保险人应当复效,保险公司不得被保险人的健康状况不符合最初投保时的要求而不给予复效,即复效时投保人、被保险人无需再如实告知。

四、最大诚信原则不要求投保人在合同复效时再履行如实告知义务,复效时再要求投保人履行如实告知违反公平原则,是最大的不诚信

首先,最大诚信原则的内涵和外延均不要求投保人在合同生效后还应如实告知。保险领域之所以引入最大诚信原则,是因为投保人控制着保险标的,了解保险标的的价值和风险状况,而保险人制作专业性很强保险条款,掌握其具体含义,故投保人和保险人之间的信息严重不对称。引入最大诚信原则的目的是保障保险合同当事人双方在订立保险合同时信息的对等性,以保证保险合同是双方当事人的真实意思表示,其内涵和外延都不要求合同成立后再如实告知。

其次,复效时被保险人患病不会影响保险费的合理性。首先,保险人在拟定保险费时已经充分考虑到符合投保条件的投保人在投保后发生保险事故的可能性,保险合同成立后被保险人患病是正常的风险,也是保险人应当承担的保险责任范围,根本不影响保费的合理性;其次,根据《保险法》规定,人身保险的保险费不能以诉讼方式主张,使保险人在制定保险费时充分考虑到投保人中途停保对成本的影响,即投保人停保不会影响保险费的合理性。以上两方面充分说明:保险人所制定的保险费已经充分考虑到投保人中途停保、被保险人患病保险人的风险因素,复效时被保险人患病不会影响保费的合理性。

再次,保险人以复效时要求投保人未如实告知而拒赔违反公平原则,是最大的不诚信。公平原则作为民事活动的基本原则,在保险合同订立和履行过程中同样适用。即疾病是人寿保险保险事故发生的基本事由,是保险人就应当承担保险风险责任。保险合同复效时,保险人不仅要求投保人缴纳了复效时的保费,还要投保人缴纳了保险合同中止期间的保费(即便是保险人不承担保险合同中止期间的保险事故),这已让暂停履行的合同恢复原状,保险人应当根据被保险人在投保时的健康状况以及如实告知情况履行自己的保险责任,不应在额外的排除自己的保险责任。保险人以被保险人在合同生效后患病投保人没有如实告知而拒赔,明显是排除自己的保险责任,违反公平原则,是最大的不诚信。

五、复效时未如实告知保险人不承担保险责任的效力问题

从前述分析可知,复效时要求投保人如实告知违反公平原则。虽然保险法规定,保险合同复效由投保人与保险人协商,但实际上,保险合同复效,仍然是保险人把一切待“协商”的内容设计好,投保人填写并补缴保费及其利息,即复效过程不具有协商的性质,仍然是双方履行保险人制作的格式条款。既然格式条款,就应当公平合理,根据《合同法》即民商事法律规定,格式条款违反公平原则的,可以认定其无效或撤销该约定。

保险合同生效后,一旦发生保险事故,保险人就应当承担保险责任,但并不是所有保险事故发生后,保险人均应当承担保险责任,保险人可以根据法律规定以及合同约定而免除自己的赔付义务。基于合同约定而免除保险人赔付义务的约定属于保险合同的免责条款。“投保人在复效时未履行如实告知义务,保险人有权拒赔”没有法律规定,故它属于免责条款。一旦保险人没有做到明确说明,根据《保险法》第18条之规定,可以认定该条款不发生法律效力。

综上,笔者认为保险合同复效是对原合同的继续执行,投保人没有再如实告知的义务。保险人要求投保人再如实告知是免除自己的责任,是最大的不诚信,违反公平原则,人民法院可以认定其是无效的约定。同时,即便是不能以违反公平原则而认定“复效时未如实告知而免责”无效,但其属于免责条款,如果保险人没有履行明确说明义务,人民法院仍可以根据《保险法》第18条规定,确认该条款不发生法律效力。
有关复效的规定,《保险法(修订草案)》仅在第六十条做了规定,即“依照本法第五十九条规定合同效力中止的,经保险人与投保人协商并达成协议,在投保人补交保险费后,合同效力恢复;但是,自合同效力中止之日起2年内双方未达成协议的,保险人有权解除合同”。该规定对复效时投保人是否要如实告知没有做任何规定,虽然规定经协商可以复效,但是保险合同的特征注定了双方不可能协商,所有内容在合同复效前,保险人都确定了,投保人根本没有协商的余地。这样模糊的规定,在实践中大大损害了投保人的合法权益。建议将《保险法(修订草案)》第六十条修改为:依照本法第五十九条规定合同效力中止的,投保人补缴保险费并要求恢复合同效力的,保险人应当回复合同效力;但是自合同效力终止之日起两年内投保人呢未补缴保险费并要求恢复合同效力的,保险人有权解除合同。这样就可以避免保险人利用格式条款戴着“协商”的幌子制定出有失公平的条款。

注:笔者也在不断的学习过程中,欢迎讨论、指教。若有讨论、指教请与笔者联系。储涛:15972118981,邮箱:qirannet@yahoo.com
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海南省木材管理办法

海南省人民政府


海南省木材管理办法
海南省人民政府


(2000年6月12日海南省人民政府第72次常务会议通过)


第一条 为了保护和合理利用森林资源,维护木材运输和木材经营加工的正常秩序,促进生态省建设,根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和其他有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本办法。
第二条 凡在本省行政区域内从事木材运输和木材经营、加工及其管理的单位和个人,必须遵守本办法。
第三条 县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内木材运输和木材经营加工的监督管理工作。
第四条 运输木材必须持有效的木材运输证。木材运输证从起运地到终点全程有效。
省内运输木材,必须持有省林业主管部门统一印制的《海南省木材运输证》;跨省运输木材,必须持有国务院林业主管部门统一印制的《出省木材运输证》。
木材运输证在核定的有效期限内只能使用一次。
第五条 木材运输证实行分级核发。《海南省木材运输证》由市、县、自治县林业主管部门和省林业主管部门委托的组织核发;《出省木材运输证》由省林业主管部门核发。木材运输证核发管理人员必须经过省林业主管部门统一培训,考试合格并取得资格证后方可上岗。
第六条 木材运输实行一车(船)一证,货证同行。
运输单位和个人承运木材,必须验明托运人的木材运输证,货证相符方可承运。
第七条 有下列情形之一的木材运输证,为无效木材运输证:
(一)超越管理权限核发的木材运输证;
(二)不按规定填写或者印鉴不符合规定的木材运输证;
(三)已宣布作废或者失效的木材运输证;
(四)不按规定期限使用的木材运输证;
(五)伪造、涂改、倒卖的木材运输证。
第八条 经省人民政府批准或者省人民政府授权省林业主管部门审批设立的木材检查站,负责对过往运载工具运输木材的情况进行检查,查验木材运输证件,制止违法运输木材行为。
第九条 从事木材经营、加工的单位和个人,必须向县级以上人民政府林业主管部门申请办理木材经营、加工许可证,凭许可证向同级工商行政管理部门申办营业执照。
第十条 木材经营、加工单位经营、加工的木材及其制成品、半成品,必须具有林业主管部门发给的林木采伐许可证或者木材运输证,向农村居民购买砍伐其自留地或者房前屋后零星林木的,必须具有乡(镇)林业工作站出具证明。
第十一条 运输木材有下列情形之一的,没收所运输的全部木材,并对货主处以所运输木材价款30%以下的罚款;对承运者没收运费,并处以运费1倍至3倍的罚款;拒不停车接受检查、强行运输的,扣留所运输的木材和运输工具:
(一)无木材运输证运输木材的;
(二)持无效木材运输证运输木材的;
(三)运输木材起止地点与木材运输记载不符的;
(四)以伪装、藏匿等方式运输木材逃避木材检查站检查的。
第十二条 运输木材数量超出木材运输证记载数量的,没收超出部分的木材或者其相应的变价款。
运输木材的树种、材种、规格与木材运输记载不符又无正当理由的,没收其不相符部分的木材。
第十三条 木材经营、加工单位和个人有下列情形之一的,处以10000元以上30000元以下的罚款:
(一)无木材经营、加工许可证而经营、加工木材的;
(二)经营、加工的木材没有本办法第十条规定的合法来源证明的;
(三)逃避、阻挠、拒绝林业行政执法人员依法检查的。
第十四条 本办法规定的行政处罚由县级以上人民政府林业主管部门或者其依法委托的木材检查站决定。
第十五条 因林业主管部门或者木材检查站工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊而给当事人造成损失的,依法赔偿损失;对责任人依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第十六条 本办法所称木材,包括:(一)国家标准和行业标准所列全部木材;(二)大宗木制成品和半成品;(三)从林区运出的旧房料和薪炭材;(四)大宗藤、竹材及其制成品和半成品;(五)木炭;(六)活立木;(七)伐根。
第十七条 国家和省人民政府规定实行凭证运输的其他林产品,适用本办法。
第十八条 本办法具体应用中的问题,由省林业主管部门负责解释。
第十九条 本办法自发布之日起施行。



2000年7月10日
现阶段改革我国行政监察制度的建议

云南大学法学院06级硕士研究生 杨盛秋

摘要:行政监察作为行政机关内部的一种自律性监督,是制约行政权力的重要机制。但是从行政监察的实效来看,行政监察机关在依法对行政机关、国家公务员和国家任命的其他人员依法行政、遵纪守法情况进行监督检查的过程中,显得监察无奈、无力、无序、无能。本文在分析现状的基础上,提出了在现阶段改革我国行政监察制度的建议。
关键词:行政监察 行政监察制度 改革

依法治国的关键是确保依法行政。从1987年恢复组建监察机关到1997年《行政监察法》的出台,行政监察作为监督行政的一种专门法律制度,在建设社会主义法治国家的进程中发挥着越来越重要的作用。但是,毋庸置疑,由于种种原因,我国现行行政监察制度仍存在着种种缺陷,行政监察职能的发挥仍步履艰难。鉴于行政监察制度的重要意义,有必要对该制度进行改革。
一. 行政监察制度的重要意义
(一)行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用
行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。[1]
行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关,在特定的条件下,公民、法人或其他组织也可以成为行政法制监督关系的主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中,行政监察机关作为监督主体之一,具有其他监督主体不可比拟的优势:
第一,行政监察在很大程度上是主动进行的,不像行政复议或行政诉讼那样依当事人的申请开始。第二,行政监察是与行政活动同步进行的,不仅有事后监督,还有事前和事中监督。第三,行政监察对象具有广泛性。行政监察不仅监督行政行为,更监督国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员。第四, 行政监察机关的监督具有恒定性、经常性。行政监察制度有一套组织系统,国务院监察机关主管全国的监察工作,县级以上地方各级人民政府都设有监察机关,可以说,在行政法制监督关系中,行政监察机关是最重要的监督主体。第五,随着社会发展,政府职能大量增加,其活动越来越专业化。这就给外部监督机关的监督带来了一定难度,他们不仅缺乏有关内部知识,而且也对行政内部事物不甚了解。[2]监察机构在这方面则显示出其本身的优势,他们了解和熟悉行政业务方法、程序。因此,行政监察机关作为整个行政系统内部自我约束和纠正机关,在行政法制监督关系中发挥着优势作用。行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。
(二)行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证
当前,国家的政治改革不断深化,新的法律、法规不断出台,这些代表了国家利益、全国人民利益的法律、法规,地方各级政府所属部门都应严格贯彻执行。但是,目前一些地方政府常常从地方利益出发,对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违,甚至公然抵抗,使中央的政策、方针得不到贯彻执行,这严重损害了国家的利益。在当前改革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突,保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行,已成为处理中央和地方关系的首要难题。
出现这一情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。根据《行政监察法》第一条规定,保证政令畅通,维护行政纪律是监察工作最重要的任务之一。《监察法》第十八条具体规定监察机关履行的首要职责便是 “检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”为了保证国家法律法令真正得到贯彻执行,必须改革行政监察制度,使它在维护国家利益,中央权威中发挥关键作用。
(三)行政监察制度与公务员制度密切联系
公务员制度是我国行政法中一项重要的法律制度。公务员代表国家行政机关直接实施行政行为,在国家行政管理中,发挥着主力军的作用。为了保证行政管理的效率,公务员不仅被赋予了一定的行政职权,而且依法享有许多“优益权”,这就存在权力被滥用的危险性。实际上,由于对公务员监督不力,近年来,公务员腐败现象日趋严重,行政纪律对其约束力甚微,这里一个很重要的因素是行政监察制度没有发挥应有作用。根据《行政监察法》的规定,公务员是监察机关最主要的监督对象,《监察法》第十八条关于监察机关职责的五项规定中,有两项都是关于监督公务员违反行政纪律行为的。另一方面,《监察法》第十八条第四项规定,监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。但实践说明:行政监察机关的工作力度远远不到位。
二. 现行行政监察制度存在的主要问题
从以上分析可见,行政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而特殊的地位。但由于体制和立法方面的原因,我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来,难以形成对行政机关有效的内部制约。目前,我国行政监察制度主要存在以下问题:
(一) 双重领导体制使行政监察受制于地方政府
《行政监察法》第七条规定:“国务院监察机关主管全国的监察工作,县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种双重领导体制限制了行政监察机关作用的发挥。
按照分级监察的原则,各级监察机关主要监督同级政府所属部门及其国家公务员、同级政府及其部门任命的其他人员、下一级政府及其领导人员。同级政府所属部门及其国家公务员,特别是行政负责人的行政行为,常常是政府行政行为的重要组成部分,当这些行政行为发生偏差时,尽管监察机关可依职权予以纠正,然而现行体制决定了这种纠正必须在同级政府主持下进行,而监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方管理,这就使得监察机关在行使职权时难免遇到来自政府本身的阻力。
(二) 合署办公使行政监察职能弱化,党政不分
自1993年始,行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公,合署办公对节约行政资源,发挥监督的整合功能,提高监督质量和效率起到了一定的积极作用。但合署办公的负面影响也同样是显而易见的:行政监察机关的独立性受到了更大程度上的限制,监察工作实际上从属于党的纪律检查工作,监察机关很可能不再是单纯的行政监察机关,而会发生变性,成为党政机关的附属品。在隶属关系上,监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责,而是直接向中央纪委常委会负责,地方监察机关直接向同级党的纪委常委会负责。纪委成了监察机关的直接领导机关,实际上形成对行政监察的“三重领导”,重大问题由纪委常委集体讨论决定。以至于监察机关作为行政机关难以落实宪法所规定的首长负责制,职责不明,党政不分[3];党纪政纪处分不分,甚至出现以党纪处分代替行政处分的情况,违背了依法行政的基本要求,弱化了行政监察职能。
(三) 监察范围广泛,行政监察决定执行刚性不足
按照《行政监察法》的规定,行政监察机关的职责涉及三个方面,即执法监察、效能监察和廉政监察。然而,在实践中,行政监察机关在履行职责却并不到位。一方面,行政监察机关的效能监察几乎没有,而执法监察多数都流于形式,并无明显的成效。从目前监察现状看,除了执行和配合中央的专项治理或特别规范的事项外,监察机关实际只履行了受理诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却很乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处,也很少就此类问题提出监察建议,更少就此类问题做出监察决定和给予行政处分。如此宽泛的监察范围,在行政监察机构地位低下,权力偏少的情况下,自然力不从心,难有积极的作为。
《行政监察法》对没有正当理由而拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人未作任何强制执行的规定。虽然《行政监察法》第二十五条规定:“监察机关依法作出的监察决定,有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议,有关部门无正当理由的,应当采纳。”这里虽用了两个“应当”,但并没有相应规定后者不采纳的法律责任。实践中,对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员,行政监察机关往往无可奈何。行政监察温柔有余、刚性不足。根本原因是因为“监察建议”并没有法律效力,监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。
(四) 监察运行缺乏透明度
目前我国各级行政监察机构的运行过程以及结果处于一种不公开或部分公开的状态,虽然推行“两公开一监督”(两公开指办事程序公开、办事结果公开),普通百姓对监察的具体运行程序及其结果知之甚少或根本不知。监察机构在其具体的运行过程中,考虑更多的是某些领导以言代法的长官意志,而不是宪法和法律规定。许多查处的案件也往往以注意社会影响为由,被内部处理完毕仍不为社会所了解,其监察运行过程及结果的公开化更是无从谈起。这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。[4]
三. 现阶段改革我国行政监察制度的建议
笔者认为,为了使监察机关的职能得以充分实现,应当以改革的精神,通过国家监察立法,变柔性监督为刚性监督,相应解决行政监察体制、机制和人员素质方面的问题,才能切实改变目前行政监察工作中监督难以到位的被动局面。
(一) 提高行政监察机关的法律地位,建立垂直领导体制
行政监察机构必须具有独立地位才能获得高度的权威性。提高监察机关的法律地位是由监察工作的性质决定的。自秦汉到明清,我国历代监察部门地位始终居高临下,能摆脱其他高层官员的羁绊,严格履行监察职权,并实行单线垂直型
的监察体制。提高监察机关的法律地位,应包括以下三方面:
1. 对监察机关的双重领导体制进行改革
改革内容有:(1)将行政监察机关在行政系统中单独设置,使监察机关具备独立的法律地位,实行垂直领导体制。下级监察机关由上级监察机关产生,直接受命于上级监察机关,整个国家监察机关自成体系。但在监督体制上,仍实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察,同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象,上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。(2)监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命。(3)与垂直领导体制相适应,为确保监察权的独立,必须保证监察机关在经费上也不受制于地方行政机关,监察机关的各项开支费用应当单列,分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算。(4)赋予行政监察和同级政府平等的地位。这种新体制下,各级行政监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责,而无需考虑同级政府首长的意图以及地方财政等不相关因素,对行政违法违纪行为实施有力的制约;同时,地位超然的全国统一的监察系统能够有效地打击地方保护主义,提高权威性。
2. 理顺行政监察机构与党的纪律检查机关的关系
行政监察和党的纪律检查有相近之处,但它们之间还是有明显的界限:(1)在监督对象上,前者以行政机关及国家公务员为主;后者是党的组织和党员,党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员进行检查。(2)在监察依据上,前者是法律和行政纪律,后者是党章和党的纪律。(3)在性质上,前者属于国家的法律监督制度,后者是政党的内部监督制度。
因此,应该将纪检与行政监察分开,不再合署办公。这样非但不会削弱党的领导,相反还有助于行政监察的真正独立,避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生。
(二) 强化和扩大行政监察机关职权
进一步强化行政监察机关的职权,是监察制度的核心问题。与世界上一些国家和地区比较来看,我国行政监察机关所拥有的职权很有限,既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权,也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务的行为,而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能,因此我国行政监察刚性不足。监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。扩大监察机关的权力,强化监察职能可以考虑:
第一,扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告、记过、记大过、降级、撤职的行政处分权。第二,赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指挥不当给国家造成严重损失的、经国家机关任命的企事业单位干部,监察机关拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。[5]第三,增强监察工作的透明度。目前有些监察法规还是内部的,这对于开展群众举报是不利的。笔者认为,今后不仅监察法规应该公开,而且监察的措施和结果只要不是涉及国家机密的也应该公开,以便接受社会的监督。
(三) 建设高素质的行政监察队伍
监察法对监察人员的产生没有做出规定,实践中的做法多是由人民政府其他职能部门的人员调任过来的。事实上,行政监察工作是一门专业性较强的科学,它有自己独立的研究对象和领域,有自己的特点和规律,有自成体系的业务。
1、行政监察专职化
随着政府对社会、经济的管理更趋于专业化,政府也享有越来越广泛的自由裁量权,引起了行政行为的复杂化。如果行政监察机关不适应这种变化,不具备专业行政部门的基本知识,就难以进行有效的行政监督,特别是主动的执法监察工作。因此,必须从行政监察专职化入手,以实现监察机关监察方式的转化。监察专员应当具备的起码素质应包括三个方面:(1)与行政监察工作密切相关的基础知识包括经济、贸易、财政、工商、海关、税务、银行、管理、审计、教育等方面的知识。(2)熟练掌握党和国家的路线、方针、政策和国家的法律法令以及行政机关政纪规定。(3)全面掌握行政监察的办案程序,具有扎实的实务操作能力。
2、加强监察干部培训工作
建立国家行政监察学院,或者在行政学院中设置专业,系统地轮训各级监察机关领导和培养各类专门人才。建立选拔培养和轮岗交流机制,有计划地选拔监察干部到经济管理部门、基层企事业单位和政府、政法部门轮岗锻炼,提高其适应能力,为他们从事对以上部门的监察工作奠定专业基础。
(四) 建立监察官身份保障制度

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