关于发展省际经济联合的优惠办法

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小议民事执行中的拒不履行


民事执行指人民法院的执行组织依照法定的执行程序，采取强制执行措施强制义务人履行义务，以实现生效法律文书确定的内容的司法活动。执行程序的启动，前提是当事人拒绝履行发生法律效力的判决、裁定、调解书、支付令所确定的义务。实践中，当事人未履行法律文书所确定的内容，有的是因当事人已丧失履行能力，有的则是有能力履行而拒不履行，“拒不履行”是造成执行难的主要原因之一，由此而产生的负面影响，已严重侵犯了权利人的合法权益，损害了司法尊严。为此，笔者认为，考察当事人是否有“履行能力”、是否“拒不履行”，应当因案而宜、因人而宜，结合案情具体考虑当事人的履行能力、履行态度，准确加以把握。

一、造成“拒不履行”的因素

民事执行中，义务人有能力而消极履行或者不履行自己的义务，其形成的因素是多方面的，笔者认为，主要有下列几种：①行为人缺乏应有的法律观念和基本道德准则。目前，少数公民的文化素质还不高，法制意识淡薄，在经济往来中为人奸诈者屡见不鲜，欠债还钱已不再是天经地义的事，特别是在有些人的眼里，欠了债你不告还好，你越告我就越赖着不还。这是典型的目无法纪的“拒不履行”。②地方部门保护主义。在一些经济发展较差的地区，个别部门或领导为维护辖属单位或个人的经济利益，盲目地对执行工作加以干预，而这些地方部门的干预、个别领导的袒护，无形中形成了一种潜在的“保护”意识，有的地方法院及执行人员也碍于某种关系，不予采取强制执行或者消极执行，使得被执行人得到了某种“心理上”的支撑，更加“理直气壮”地公开拒绝履行。③执行体制不健全。法院执行力量不足、执行人员素质不高。多数基层人民法院由于人员编制较少，专司执行工作的人员配备不足，致使执行工作处于应付状态；有的执行机构设置流于形式，审执不分；有的执行人员缺乏自身素质修养，业务素质不高，甚至存在着司法腐败现象。因而导致执行工作不到位、滥用职权不执行或者拖延执行。体制不健全，执行不到位，有的被执行人正
是利用的这种状态钻空子，意图侥幸逃避执行而拒不履行。④执行制度不完备，立法不完善。民事强制执行至今尚没有进行单独立法，现行民事诉讼法中对执行程序也只是作了一些原则性的规定，缺乏可操作性；只有执行措施，对于隐匿、转移被执行财产、拒绝协助执行、公开对抗法院裁判、攻击执行人员等违法行为，缺少必要的强制制裁措施规定；裁判权与执行权没有明确划分，执行人员集裁判权与执行权于一身，违背审执分立原则，导致监督不力；对明显错误的裁判不予改正，使当事人产生抵触情绪，抗拒执行。

二、被执行人“履行能力”的确认

要认定被执行人有“拒不履行”行为，必须以被执行人有“履行能力”为前提条件。在民事执行中，被执行人与普通公民一样地参与社会活动，有其必要的生产场所和必需的生活用品，那么，是不是就能认定被执行人是有能力履行而拒不执行，笔者认为，不能一概而论。第一，以给付金钱义务为履行标的执行，民事诉讼法第二百二十二条、第二百二十三条规定：…… 应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用。因此，确认被执行人的履行能力，应当比较权利人的债权数额与被执行人应承担的债务数额，若被执行人的财产扣除“生活必需费用”后没有剩余，即可认定被执行人属于没有履行能力。生活必需费用的范围，应当包括日常生活所需费用、子女接受义务教育的费用、医疗费用等，数额标准可依照当地最低基本生活保障为准，并应考虑一定的期限。第二，以迁出房屋、退出土地等行为为履行标的的执行，若所确定义务需由被执行人亲自履行，则应综合考虑被执行人是否确已丧失履行的行为能力，以此来确定被执行人是否具有履行能力。

那么，要如何认定被执行人的履行能力，单凭执行人员的表面观察是不够的，这就涉及到由谁举证证明的问题。在经济活动中，当事人自身就应当具有风险责任意识，要对自己实施民事行为所产生的风险责任承担法律后果。权利人通过诉讼程序，只是对已产生的风险实施的一种补救方法。因此，在民事执行中，权利人应当主动了解被执行人的财产状况，及时向人民法院提供可供执行的情况，以便人民法院采取执行措施，使权利人的权利得以实现。但是，并不能因此而推定权利人负有证明被执行人是否具有履行能力的举证责任，若权利人不能举证证明被执行人具有履行能力，则要求权利人承担举证不能的法律后果。笔者认为，被执行人是否具有履行能力，应当由被执行人负责举证证明，因为被执行人的财产状况只有其自己清楚，权利人只能了解一些表面上的东西，诸如被执行人是否是财物的所有权人、是否有银行存款等，仅凭权利人的能力是不可能知道的，有的还需要通过法院行使职权才可能查清，若要求权利人负举证责任，无形当中给被执行人提供了逃避履行义务的机会，被执行人就可能因此而转移、隐匿财产，不利于保护权利人的合法权益。所以说，要证明被执行人没有履行能力，应当由被执行人负举证责任。

三、“拒不履行”的界定

民事执行中，义务人没有履行生效法律文书确定的义务，并不等于就是拒不履行，即使是当事人有履行能力，也不能一概而论。如何界定“拒不履行”，笔者认为，被执行人有下列行为之一的，可以确认为拒不履行已经发生法律效的法律文书的行为：①被执行人经执行组织合法传唤，无正当理由拒不到人民法院接受执行人员询问或者说明情况的。被执行人无正当理由而置人民法院的合法传唤于不顾，足以说明被执行人无视法律的严肃性，这种消极的不作为行为，反映出被执行人“拒不履行”的心理状态。因此，有必要对这种视法律知儿戏的被执行人采取强制措施。②不如实告知履行能力的。被执行人接到人民注院的执行通知书后，必须主动、如实地向人民法院提供财产状况，说明财产所有权的归属，以及家庭人员生产、生活的详细情况，以便人民法院准确把握执行力度，否则，可以说明被执行人有意隐匿财产而“拒不履行”。③故意躲避不履行的。在执行过程中，被执行人明知必须履行生效法律文书确定的义务，又不能证明没有履行能力，而采取外出躲避的方法，有意逃避执行，这种行为实质上就是消极的“拒不履行”。④故意对抗执行的。是指被执行人在执行过程中对执行人员态度蛮横或者采取诸如暴力、胁迫等方法阻碍执行的行为。人
民法院的执行人员依法行使职权，被执行人采用违法行为进行对抗，表现出被执行人积极的“拒不履行”心态。⑤被执行人未经许可而出入高级娱乐场所进行消费的。被执行人如果有合理的事由需要进入娱乐场所消费的，必需向权利人或者人民法院说明并取得许可，否则，可以推定被执行人有履行义务的能力而 “拒不履行”。⑥因抵触而损害权利人合法利益的。被执行人因权利人请求法律保护其实现权利而心怀不满，又不敢公然对抗执法机关，而是对权利人进行胁迫、威胁、实施伤害或者损害权利人其他合法权益，意图使权利人放弃权利的，这实质上也是被执行人为“拒不履行”而采取的非法手段。⑦在执行过程中自愿达成和解协议而未履行的。执行过程中达成的和解协议，是被执行人对自身履行能力的确认，若被执行人再度不自觉履行，说明了被执行人是以“和解”的合法形式而“拒不履行”。⑧其他有拒不履行行为的。上述的几种情况，充分表明了被执行人“拒不履行”不同心理状态和客观外在表现，只要被执行人有其中一种行为存在，就可以认定属“拒不履行”行为，人民法院可以相对应地采取必要的强制执行措施和强制制裁措施。

四、对拒不履行行为的执行措施和制裁措施的适用

执行措施是执行机关为了实现生效法律文书所确定内容的给付，以及债务人对义务的履行而对执行标的施加的方法或手段。我国现行民事执行措施分为六种：⑴查询、冻结、扣划被执行人的存款或扣留、提取被执行人的收入。⑵查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产。⑶搜查债务人隐匿的财产。⑷强制交付法律文书指定的财物或票证。⑸强制迁出房屋或退出土地。⑹强制完成法律文书指定的行为。而在民事执行中可以适用民事强制制裁措施的，根据《民事诉讼法》的规定，仅限于有“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的”行为，可以采取的强制制裁措施为：罚款、拘留。

民事执行是人民法院依法采取强制执行措施的行为。除了当事人有民事违法行为，一般情况下，不能采取强制制裁措施。强制执行措施与强制制裁措施的适用是有区别的，然而，目前人民法院在民事执行过程中，仍有相当多数的执行人员不加区分地以制裁措施替代执行措施，也就是通常所表现的以抓人（司法拘留）促执行的现象。虽然很少有被执行人对被采取司法拘留措施提出异议，并不等于这种做法就是合法的。笔者认为，在民事执行中，不论被执行人有能力履行而未主动履行或者拒不履行，均可以根据具体案情决定适用强制执行措施的种类。但是，要对被执行人实施强制制裁措施，只有被执行人实施了民事诉讼法第一百零二条规定的行为，否则，就是不合法的。也就是说，在民事执行中，必须具有上述被认定为是“拒不履行”的，才可以对被执行人依法采取强制制裁措施。

总而言之，准确界定民事执行中的“拒不履行”的范围，分析掌握造成拒不履行的原因，合理分配举证责任，对有能力履行而拒不履行的，依法适用强制执行措施和制裁措施，以确实从根本上解决执行难。


赵永君

江苏省淮安市人民政府办公室


淮安市政府办公室关于印发淮安市行政事业单位国有资产管理暂行办法的通知


淮政办发〔2007〕75号
2007年4月17日

各县（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
经市人民政府同意，现将《淮安市行政事业单位国有资产管理暂行办法》印发给你们，希认真贯彻执行。

淮安市行政事业单位国有资产管理暂行办法

第一章　　总则
第一条　为了规范和加强行政事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，根据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于我市党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关(以下统称行政单位)以及各类事业单位的国有资产管理行为。
第三条 本办法所称的行政事业单位国有资产，是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政事业单位的国有（公共）财产。
行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。
事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等。
第四条 行政事业单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。
第五条 各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。事业单位的主管部门同时负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。
第六条 各级财政部门和行政事业单位应当明确国有资产管理的机构和人员，加强行政事业单位国有资产管理工作。
第二章　　资产配置
第七条 行政事业单位国有资产配置应当遵循以下原则：
（一）严格执行法律、法规和有关规章制度；
（二）与行政事业单位履行职能需要相适应；
（三）科学合理，优化资产结构；
（四）勤俭节约，从严控制。
第八条 行政事业单位国有资产配置应当符合规定的配置标准；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
第九条 购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：
（一）行政事业单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核、主管部门同意后，报同级财政部门审批，并按照同级财政部门要求提交相关材料；
（二）同级财政部门根据单位资产状况进行审批；
（三）经同级财政部门审批同意后，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
第十条 经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，由会议或者活动主办单位按照本办法规定程序报批。
第十一条 行政事业单位购置纳入政府采购范围的资产，应当按照国家有关政府采购的规定执行。
第十二条 行政事业单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。
第三章　　资产使用
第十三条 行政事业单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。
第十四条 行政事业单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。
第十五条 行政事业单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到账账、账卡、账实相符，防止国有资产流失。
第十六条 行政事业单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。
第十七条 行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。
事业单位利用国有资产对外投资和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
事业单位应当对本单位用于对外投资、出租和出借的资产实行专项管理，并在单位财务会计报告中对相关信息进行充分披露。
第十八条 行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。
财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。
第十九条 行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。
事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
同级财政部门和主管部门应当根据实际情况对行政事业单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。
第二十条 行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。国家另有规定的除外。
第二十一条 对行政事业单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。
第四章　　资产处置
第二十二条 行政事业单位国有资产处置，是指行政事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转移、转让及核销的行为。包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。
第二十三条 行政事业单位处置规定范围和限额以上的国有资产应当经行政主管部门审核后报同级财政部门，严格履行审批手续。资产账面价值100万元以上的由同级政府审批后下达批复。
第二十四条 行政事业单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。行政事业单位资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
第二十五条 行政事业单位国有资产处置收入，属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，及时足额上缴，不得隐瞒、截留或者拒缴。
第二十六条 行政事业单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送同级财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。
第二十七条 行政事业单位联合召开重大会议、举办大型活动等而临时购置的国有资产，由主办单位在会议、活动结束时按照本办法规定报批后处置。
第五章　　资产评估
第二十八条 行政事业单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：
（一）行政事业单位拍卖、有偿转让、置换国有资产；
（二）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；
（三）事业单位整体或者部分改制为企业；
（四）事业单位以非货币性资产对外投资；
（五）事业单位合并、分立、清算；
（六）事业单位整体或者部分资产租赁给非国有单位；
（七）事业单位确定涉讼资产价值；
（八）行政事业单位依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：
（一）经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转；
（二）行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让；
（三）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。
第二十九条 行政事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。核准和备案工作按照国家有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定执行。
第三十条 行政事业单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。
第三十一条 进行资产评估的行政事业单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。
第六章　　资产登记报告和资产清查
第三十二条 行政事业单位应当建立资产登记档案，并严格按照财政部门的要求做出报告。财政部门、行政事业单位应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。
第三十三条 行政事业单位报送资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明。
财政部门与行政事业单位应当对国有资产实行绩效管理，监督资产使用的有效性。
第三十四条 财政部门应当对行政事业单位资产统计报告进行审核批复，必要时可以委托有关单位进行审计。
经财政部门审核批复的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。
第三十五条 行政事业单位资产清查工作由财政部门、主管部门或行政事业单位按照“统一政策、分级管理”的原则组织实施。
第三十六条 行政事业单位进行资产清查，应当向主管部门提出申请，并按照规定程序报同级财政部门批准立项后组织实施，但根据各级政府及其财政部门专项工作要求进行的资产清查除外。
行政事业单位资产清查申请报告应当说明资产清查的原因、范围以及工作基准日等内容。
第三十七条 行政事业单位资产清查工作的内容主要包括单位基本情况清理、账务清理、财产清查、损益认定、资产核实和完善制度等。资产清查的具体办法由财政部门另行制定。
第三十八条 财政部门可以根据国有资产统计工作的需要，开展行政事业单位国有资产产权登记工作。产权登记办法，由开展产权登记的财政部门制定并负责组织实施。
第七章　　监督检查和法律责任
第三十九条 财政部门、行政事业单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。
第四十条 财政部门、行政事业单位应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。
第四十一条 财政部门、行政事业单位及其工作人员违反本办法的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，按照《财政违法行为处罚处分条例》和《江苏省财政监督办法》处理。违反国家国有资产管理规定的其他行为，按国家有关法律法规处理。
第八章　　附则
第四十二条 社会团体和民办非企业单位中占有、使用国有资产的，参照本办法执行。
第四十三条 实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由财政部门、国有资产监督管理部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理。
第四十四条 各县（区）财政部门可以根据本办法及上级财政部门有关国有资产管理的规定，制定行政事业单位国有资产管理的规章制度，并报市级财政部门备案。
第四十五条 本办法自印发之日起施行。此前颁布的有关行政事业单位国有资产管理的规章制度，凡与本办法相抵触的，以本办法为准。