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辽宁省人民政府


辽宁省规章规范性文件备案办法

辽宁省人民政府令

第149号


　　第一条 为了加强对规章、规范性文件的监督，维护社会主义法制的统一，根据《中华人民共和国立法法》和国务院《法规规章备案条例》的有关规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规章，是指较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规和省政府规章，依照国务院《规章制定程序条例》制定的规章。
省政府规章的备案，按照《法规规章备案条例》的有关规定执行。
本办法所称规范性文件，是指各级人民政府及其所属部门，依照法定权限和程序制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则、解释等实施对社会管理的文件。
各级人民政府及其所属部门制定发布的内部工作制度、技术操作规程和具体事项的布告、通告、决定等，不适用本办法。
第三条 规章、规范性文件应当自公布之日起30日内，依照下列规定报送备案：
(一)规章由较大的市的人民政府报国务院备案，同时报较大的市的人大常委会和省人民政府备案；
(二)规范性文件由各级人民政府及其所属部门分别报上级人民政府和本级人民政府备案；两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门报本级人民政府备案。
第四条 各级人民政府及其所属部门应当依法履行规章、规范性文件备案职责，加强对规章、规范性文件备案工作的组织领导。
第五条 各级人民政府法制部门在本级政府的领导下，依照本办法的规定负责规章、规范性文件备案工作，履行备案审查监督职责。
各级人民政府所属部门的法制机构，依照本办法的规定负责本部门的规范性文件备案工作。
第六条 依照本办法报送国务院备案的规章，按照《法规规章备案条例》的有关规定执行。
依照本办法报送各级人民政府备案的规章、规范性文件，径送各级人民政府法
第七条 报送规章、规范性文件备案，应当提交备案报告、规章规范性文件文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式10份。
报送规章、规范性文件备案，具备条件的，应当同时报送规章、规范性文件的电子文本。
第八条 报送规章、规范性文件备案，符合本办法第二条和第七条规定的，各级人民政府法制部门予以备案登记；不符合第二条规定的，不予备案登记；符合第二条规定但不符合第七条规定的，暂缓办理备案登记。
暂缓办理备案登记的，由各级人民政府法制部门通知制定机关补充或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。
经备案登记的规章、规范性文件，由各级人民政府法制部门按季公布目录。
第九条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章、规范性文件同法律、行政法规、地方性法规和省政府规章相抵触的，可以向制定发布规章、规范性文件的政府的上一级政府法制部门书面提出审查建议，由上一级政府法制部门提出处理意见，按照规定程序处理，并书面向提出审查建议的单位和人个反馈处理结果。
第十条 各级人民政府法制部门对报送备案的规章、规范性文件，就下列事项进行审查：
(一)是否超越权限；
(二)是否违反上位法和世贸组织规则的规定；
(三)规定是否适当；
(四)规章、规范性文件同上一级政府所属部门规范性文件之间，各级人民政府所属部门规范性文件之间，对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定；
(五)是否违背法定程序。
第十一条 各级人民政府法制部门审查规章、规范性文件，认为需要有关的部门或者下一级人民政府提出意见的，有关的机关应当在15日内回复；认为需要规章、规范性文件的制定机关说明情况的，有关的制定机关应当在15日内予以说明。
第十二条 经审查，规章超越权限，违反上位法和世贸组织规则的规定，或者规定不适当，或者违背法定程序的，由省人民政府法制部门责令制定机关自行纠正；拒不纠正的，由省人民政府法制部门报请省人民政府予以撤销，并通知制定机关。
经审查，规范性文件超越权限，违反上位法和世贸组织规则的规定，或者规定不适当，或者违背法定程序的，由上一级或者本级人民政府法制部门责令制定机关自行纠正；拒不纠正的，由上一级或者本级人民政府法制部门予以撤销，并通知制定机关。
规章、规范性文件在制定技术上存在问题的，各级人民政府法制部门可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。
第十三条 规章及各级人民政府制定的规范性文件同上一级人民政府所属部门规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由上一级人民政府法制部门进行协调；经协调不能取得一致意见的，由上一级人民政府法制部门提出处理意见报人民政府决定，并通知制定机关。
各级人民政府所属部门制定的规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由本级人民政府法制部门进行协调；经协调不能取得一致意见的，由本级人民政府法制部门提出处理意见报人民政府决定，并通知制定机关。
第十四条 规章、规范性文件的制定机关应当自接到本办法第十二条、第十三条规定的通知之日起30日内，将处理情况报上一级或者本级人民政府法制部门。
第十五条 规章、规范性文件的制定机关应当于每年1月底前将上一年所制定的规章、规范性文件目录报上一级或本级人民政府法制部门。
第十六条 各级人民政府法制部门应当于每年3月底前将上一年规章、规范性文件备案工作情况，向本级人民政府报告。各级人民政府应当对规章、规范性文件备案工作情况进行通报。
第十七条 对规章、规范性文件不报送备案或者不按时报送备案的，由各级人民政府法制部门给予通报批评，责令限期改正，并建议有关单位追究直接责任人和主要负责人的行政责任。
第十八条 各级人民政府法制部门应当认真履行备案审查监督职责。对只备不审或者审查出问题不予纠正的，由各级人民政府追究直接责任人和主要负责人的行政责任。
第十九条 本办法自2002年12月1日起施行。1991年1月3日辽宁省人民政府发布的《辽宁省规章和规范性文件备案办法》同时废止。




　 问题的提出

　　我国物权法第一百一十六条与合同法第一百六十三条对孳息皆有规定，前者规定“天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得”；后者规定“标的物在交付之前产生的孳息，归出卖人所有，交付之后产生的孳息，归买受人所有。当事人另有约定的，按照约定”。对此一问题之回答，依上述法律规定，在买卖标的物交付与所有权转移同步时，二者“殊途同归”；而在所有权保留买卖的情形下，两部法律有截然相反的回答。这是物权法颁布以后，司法实务中无法回避的解释论问题。

　　合同法第一百六十三条与物权法第一百一十六条是否真有冲突？

　　就前述问题，笔者以为，适用合同法第一百六十三条仍然可行。

　　物权法第一百一十六条没有设置“另有规定除外”的排除情形，以文义解释，这似乎排除了其他法律对孳息归属加以规定的空间。但是就法律的适用问题，物权法有两种处理方式：第一种是在法条的内部规定其选择适用；第二种则是以单独法条加以明确，如其第八条规定：“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。”依照体系解释，除非明确地加以排除，第八条适用于物权法中所有关于物权的规定。合同法中的规定即是“其他相关法律对物权另有特别规定的”，依据物权法第八条，自有其适用空间。因此，合同法第一百六十三条不会因为物权法第一百一十六条的出现而“寿终正寝”。

　　所有权保留买卖合同是否保留了孳息

　　一种观点认为，对于天然孳息，动产所有权保留，天然孳息随之保留。约定条件成就时，原物及天然孳息均归买受人所有。当约定条件不成就时，出卖人得以物权请求权要求返还原物和天然孳息。其理由如下：（1）所有权保留孳息随之保留与所有权保留从物随同保留、附着物随同保留具有同样理由。（2）如果原物与天然孳息分属出卖人和买受人，会产生不公平的后果。因为出卖人的对价没有实现，却发生了天然孳息所有权的转移。（3）若孳息分属双方，出卖人后来对原物可以主张物权请求权，而对天然孳息只能主张债权请求权，这在技术上不适宜。

　　笔者认为以上理由有待商榷。

　　第一，“孳息随之保留”与“从物随同保留”并不同理。首先，“孳息随之保留”有悖合同本质。签订合同时，买卖双方就标的物（原物）的所有权保留作出合意。但此时（甚至是交付时），孳息并不存在，对其是否随同保留没有意思表示。合同是当事人之间的合意，双方义务均由当事人事先约定。除非有特定理由，不应将合意之外的义务强加于当事人之身。其次，“从物随同保留”无从推出“孳息随之保留”。主物与从物之间具有经济效用上的从属关系。为了主物功能的全面发挥，具备辅助作用的从物需要随同移转。孳息虽系原物所产，但却没有效用上的从属功能，没有理由要求孳息对原物“紧紧跟随”。从物随主物而移转不意味着孳息也得随原物而移转；从物随主物被保留也并不意味着孳息就得随原物而被保留。

　　第二，孳息归属于买受人并非有失公平。在所有权保留买卖中，买受人对标的物没有处分权，但取得了对其进行占有、使用、收益的权利（有学者称之为用益债权）。“收益”权能的实现路径之一即是对孳息的收取和享有。买受人正当地行使权利，获取孳息，显非“有失公平”。同时，一般而言，买受人对孳息的产出有着更大的贡献。买受人的目的在于占有、使用标的物以求得利益。为了让自己“美梦成真”，他定会对标的物进行“无微不至”地“照顾”。孳息归属的考虑是：谁对孳息的生产贡献最大谁就取得孳息。既然买受人做出了较大贡献，天然孳息理应归属于他。不可否认，有时出卖人对孳息的产出也有贡献。如果孳息价值重大，出卖人则可以重大误解（标的物性质）撤销合同，从而求得公平。

　　第三，孳息归属于买受人，对卖方保护并无不利。一方面，如果合同被解除，卖方在要求买方返还标的物的同时也可以要求买方返还不当得利，对其并无实质上损害。另一方面，如果将孳息归于卖方，约定条件成就时，孳息将无从归买受人所有。双方没有签订孳息买卖合同，而孳息也不是从物，买受人取得其所有权将变得于法无据。在以获取孳息为其主要目标的合同中（如为了收取果树而买受果园，为了获取租金而买进耕牛），这样的处理将会对买方合同权利造成严重侵害。

　　合同法一百六十三条是否已经不合时宜

　　有的学者从合同法的内在不足来分析适用物权法一百一十六条的正当性。其理由大致如下：（1）合同法的规定属于强行性规定，没有当事人约定孳息归属的空间。（2）就天然孳息的归属而言，物权法的规定更显合理。合同法一百六十三条规定的交付主义暗合买卖合同的风险负担规则，实现了风险与利益一致的原则，但孳息的归属与风险的负担完全不同。

　　笔者认为上述理由有待商榷。第一，合同法第一百六十三条并没有排除当事人自由约定的空间。合同法属于任意法，其一百六十三条应该被定性为任意性规定。当事人对孳息归属作出的约定只要不违背合同法第五十二条的规定，就并非当然无效。第二，在所有权保留中，把风险和利益牵连起来也不无道理。如前所述，对孳息的享有是买受人的合同权利。一般而言，买受人对孳息的产出也有着更大的贡献。如果把风险和利益相互分离，让孳息的所有权归属于出卖方。则买受人一方承受着相应风险，却享受不到作为其应有的权利，这将更加有失公平。

　　结论

　　在物权法的背景下，合同法第一百六十三条仍然健康存在，其“交付主义”的判断标准应当坚持，它没有排除当事人自由约定的权利。在所有权保留买卖中天然孳息归属的处理规则应当是：当事人有约定的，依照其约定；当事人没有约定的，适用合同法第一百六十三条依“交付”处理。


　（作者单位：重庆市石柱土家族自治县人民法院）