国家税务总局关于岭澳核电有限公司远期外汇合约收益确认问题的批复
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国家税务总局关于岭澳核电有限公司远期外汇合约收益确认问题的批复
国家税务总局关于岭澳核电有限公司远期外汇合约收益确认问题的批复
国税函[2003]1334号
深圳市地方税务局：
你局《关于岭澳核电有限公司远期外汇合约收益确认问题的请示》（深地税发〔2003〕771号）收悉，经研究，批复如下：
根据《中华人民共和国企业所得税暂行条例》及其实施细则的有关规定精神，对岭澳核电有限公司为降低外汇风险，开展保值交易，进行超远期外汇合约买卖收益的确认，同意按已交割部分外汇合约实现的损益计算缴纳企业所得税。
抄送：各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局。
国家税务总局
二○○三年十二月十二日
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浅论“一事不再罚”原则在税务行政处罚中的运用
魏 勇
内容提要：
“一事不再罚原则”是国际上的一项重要责任制度，但我国《行政处罚法》确立的“一事不再罚原则”有其特殊的内涵，本文对其特殊内涵作了积极探索，并借鉴刑法罪数形态理论，将“同一个税务违法行为”（“一事”）作了分类，并结合税务实践，对该分类如何正确适用税务行政处罚作了简要探讨。
关键词：一事不再罚原则 一事 牵连 连续 并合 例外
“一事不再罚原则”是西方国家立法中的一项重要责任制度，其原意是指：“对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个（次）以上的处罚”。目的在于防止法律规范之间的设定冲突，重复规定处罚，保护当事人的合法权益。[1]
一、对我国“一事不再罚”原则的正确理解
我国《行政处罚法》立法时参考了西方有关行政处罚类似实践，在表述上采取了特殊的技术处理，但没在条文里写上“同一事实和同一依据”文字，并且把不予“两罚”限制在“罚款”二字上。我国《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。所以《行政处罚法》第24条可以理解为“对同一违法行为，只能给予一次罚款；无论有多少法律规范对这一违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能一次。”简单地说，“一事不再罚”理论在我国已发展为“一事不二罚款”原则。对我国“一事不再罚”原则作逻辑层面的分析会得出以下结论：（1）行为人的一个行为，同时违反了两个以上法律规范的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或者其他许可证照，也可以是停产停业，还可以是没收违法所得，只是不能再罚款了。（2）行为人的一个行为，违反了一个法律规范规定，该法律规范同时规定施罚机关可以并处两种处罚，如可以没收并处罚款、罚款并处吊销营业执照，这并不违反我国行政处罚法规定的“一事不再罚”原则。（3）违法行为构成犯罪的，依法还应予以行政处罚的，仍可适用行政处罚---这是由行政处罚法推导出的结论。[2]
但是，以上三个逻辑层次只是解决了我国“一事不再罚”原则的适用范围和罚种具体运用问题，换言之，解决了“一事不再罚”原则中的“不再罚”问题，但对于如何正确把握“一事不再罚”原则的核心问题，即何谓“同一个违法行为”（一事），却没有明确阐述。目前学术界对何谓“同一个违法行为”共有三种看法：第一，“法律规范说”，其基本观点是“同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为。[3]第二，“构成要件说”，其基本观点是受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件,则在法律上可以确认已存在一个违法行为,这里的“同一违法行为”不是事实性的,而是法律性的。[4]第三，“违法事实说”，其基本观点是同一个违法行为是指一个违法事实而不是简单地指违反一个法律规范或一个行政管理关系的行为。[5]笔者赞同“违法事实说”的观点，但“违法事实说”并未对事实的内涵作出进一步的界定。“同一个违法行为”是指“一事不再罚”中的“一事”无疑，但这个“一事”过于笼统，需要进一步明确。笔者认为，“一事”应当是指独立的、完整的、客观的“一事”。所谓“独立”，是指违法事实不依赖于其他事实能单独存在；所谓“完整”，是指违法事实的逻辑要件齐备，符合人们的认知习惯；所谓“客观”是指违法事实不以人们的主观意志为转移。所以，“一事”（同一违法行为）不是基于法律的规定，而是根据人们的经验、常识所能判定的“一事”。例如，老太太在公路中间卖猪肉，属于“一事”，但如果老太太在公路中间卖死猪肉则是“二事”，因为“老太太在公路中间卖猪肉”构成独立完整的“一事”，而“老太太卖死猪肉”又构成了独立完整的另“一事”，所以对“老太太在公路中间卖死猪肉”应按二个违法行为以交通法和食品卫生法分别实施行政处罚。因此，笔者认为，将“违法事实说”发展为“独立违法事实说”更为妥当。再如，对于虚开发票偷税的行为，虽然行为人同时违反了税收《征管法》与《发票管理办法》中有关法律规范，且行为人的行为同时符合发票违章构成要件和偷税构成要件,但我们不能认为行为人存在二个相互独立的违法行为：发票违法行为和偷税行为。因为偷税行为不是一个独立完整存在的违法事实,其依赖于虚开发票这个前置事实,离开了这个前置事实，偷税行为将成为“空中楼阁”，所以虚开发票偷税行为人的独立违法事实只有一个:即虚开发票。
二、“一事不再罚”原则在税务行政处罚中的应用
在具体税务实践中，对于一个违法事实可能会触犯不同的法律规范，导致法律规范的竞合问题是很容易碰见的。根据税务实践，借鉴刑法罪数形态的划分方法，笔者将“同一税务违法行为”分为:单纯税务违法行为、牵连税务违法行为、连续税务违法行为、持续税务违法行为和并合税务违法行为五类。
（一）单纯税务违法行为
单纯税务违法行为是指税务行政管理相对人的一个行为只违反了一个税收法律规范。由于单纯税务违法行为，不存在法律规范竞合问题，因而其处理方式较为简单，对此税务机关仅需按违法行为触犯的法律规范给予相应行政处罚即可。例如，纳税人不按规定期限办理纳税申报的行为，税务机关应按《征管法》第62条规定予以罚款。
（二）牵连税务违法行为
指某一行为，以实施一个税务行政违法行为为目的，但其违法的方法、手段或结果又违反了其他涉税行政法律规范。牵连违法行为的特征：1.税务行政管理相对人只实施了一个行政违法行为。2.违法手段、方法和结果分别违反了不同的涉税行政法律规范。3.其手段、方法与结果之间具有牵连关系。在税务实际工作中，牵连违法行为有很多，例如，虚开发票偷税、编造虚假的计税依据偷税、销毁帐簿记帐凭证偷税、少记收入偷税、以非法手段取得的增值税专用发票偷税等等。对于牵连税务违法行为如何正确适用行政处罚呢？下面，笔者以虚开发票偷税的案例为分析线索，谈谈“一事不再罚”原则在牵连税务违法行为中的正确运用。经群众举报，2001年2月份税务稽查局查出纳税人陈某采取大头小尾方式虚开普通发票10份共偷增值税2000余元，陈某的偷税行为事实清楚，证据确凿但尚未构成犯罪，因此，稽查局决定对陈某予以税务行政罚款。显然，本案中陈某采取虚开发票的手段偷税既违反了《征管法》又违反了《发票管理办法》。那么，对其违法行为应如何适用行政处罚呢？稽查局共有四种意见：其一，按《征管法》和《发票管理办法》分别进行罚款。其二，从《发票管理办法》和税收《征管法》中择一重者予以罚款。其三，从《征管法》和《发票管理办法》中任意选择一个予以罚款。其四，仅按《征管法》进行罚款。不难看出，本案争论的焦点在于是按两个法律规范分别处罚还是仅按一个法律规范进行处罚，如果按一个法律规范进行处罚，应该选择哪一个法律规范。本案中，陈某采取虚开发票偷税，虽然同时触犯了两个法律规范，但是，其偷税的结果是由其偷税的手段衍生造成的，按“独立完整违法事实说”观点，其违法行为只有一个独立事实状态，即虚开发票，属于“一事不再罚”原则中的“一事”（即一个违法行为）。根据我国“一事不再罚”原则，不能对陈某按《发票管理办法》和税收《征管法》分别进行罚款，因此，上述第一种观点是错误的。现在来看第二种观点，这种观点赞成只按一个法律规范罚款，符合“一事不再罚”原则，同时这种观点借鉴了刑法中有关重刑吸收轻刑的数罪并罚原则，并将其推衍为“重罚吸收轻罚”，这种重罚吸收轻罚的竞合处理方式在国外也有规定。例如，德国《违反秩序罚法》第19条规定：“同一行为触犯科处罚锾之数法律，或数次触犯同一法律时，仅得处一罚锾。触犯数法律时，依罚锾最高之法律处罚之。但其他法律有从罚之规定者，仍得宜告之。” [6]但是，这种处理办法不利于保护当事人利益，此外，在行政处罚法中通篇都没有重罚吸收轻罚的条文表述，也不能从其它条款推论出来。但仅从“一事不再罚”角度来看，“重罚吸收轻罚”的处理办法也不失为一种可行的选择。第三种观点认为，在同一行为违反的数个法律规范中，任意选择哪一个予以处罚都可以。虽然这种观点并不违反“一事不再罚”原则，但是进一步深入分析就会发现，这种观点存在以下缺陷：一是仅从事物表面现象出发没有抓住事物本质。案例中，陈某采取大头小尾方式虚开发票仅是一种偷税手段，其真实目的在于不纳税或少缴税款，即其动机是为了偷税。如果按《发票管理办法》予以罚款，仅仅是针对了纳税人陈某的违法手段，未针对其违法实质进行处罚，有舍本逐末之嫌；二是从法律位阶来看，《发票管理办法》属于财政部颂布的行政规章，其法律位阶较低，而《征管法》属于全国人大常委会制定的法律，比行政规章高两个位阶，如果按《发票管理办法》来处罚，其处罚的刚性和力度都明显不如《征管法》强。三是从预防犯罪的角度来看，根据新刑法第201条的规定，纳税人因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处所偷税额一倍以上五倍以下罚金。因此，如对虚开发票按偷税进行税务行政处罚，则可以起到警示、震慑税收违法分子，预防犯罪的作用，反之，如按《发票管理办法》进行处罚，则起不到这样的作用。四是《发票管理办法实施细则》有特殊规定，该办法第55条第1款规定，“对违反发票管理法规造成偷税的，按照《征管法》处理”。所以，对于虚开发票偷税，应按《征管法》规定处理，不能按《发票管理办法》处理。虽然虚开发票偷税有其特殊性，但以上分析仍然可以给出牵连税务违法行为的行政处罚规则：1.法律法规有特殊规定的，从其规定。2.无特殊规定的，按法律位阶确定处罚适用法律规范。3.如为同一位阶法律，则按重吸收轻原则处理。4.如以上原则均难以处理，应按目的行为吸收手段行为、结果行为吸收方法行为并兼顾法律效用选择适用法律规范。
（三）连续税务违法行为
是指基于同一或者概括的违法故意，连续实施性质相同触犯同一税务行政法律规范的违法行为。其基本特征是：1.必须基于同一或者概括的违法故意，必须实施性质相同的数个行为。2.数个行为具有连续性，并且触犯同一税收法律规范。在税务实践中，连续违法行为的例子是很多的，例如某纳税人为了达到少缴企业所得税的目的，采取了多提折旧、多提职工福利费、多列支业务招待费等一系列多列支费用的行为达到少缴企业所得税的目的。又如某纳税人以同一手段连续3个月偷税5000元。由于对连续税务违法行为的行政处罚追究时效应从其行为终了之日起算，所以，正确认识连续犯的关键在于如何认定“连续行为”？对于税务上的连续违法所间隔的时间定多长才是合理合法的？才能认为是“连续状态”？对此，税法并未作出明确规定。显然，这个间隔肯定不是无限期的。如当事人发生一次偷税行为后，十年才又偷税，能认为是“连续状态”吗？有人认为，税务上的连续行为应按纳税年度或纳税期间区分，在同一纳税期或纳税年度内实施同一性质的违法行为按“连续状态”对待，不在同一纳税期或纳税年度内实施同一性质的违法不按“连续状态”对待。笔者认为，从纳税期间来考虑税务上的连续犯的思维角度是有道理的，但如果认为必须是连续在纳税期限内实施违法行为才是“连续行为”的观点则是值得商榷的，理由是：当事人偷税发生的时间是不确定的，从理论上讲，当事人在相临的两个纳税年度里的最后一天和第一天分别偷税，事实上是连续的行为如不按连续违法对待的话，一是道理上讲不通，二是可能放纵当事人的前一个违法行为。笔者认为，税收纳税期限有多种，有1日、3日、5日、10日、15日、1个月、3个月、1年等。但最常见的税收纳税期限为1个月、3个月和1年。所以，税务上的连续违法行为的“连续状态”确定应当具体视纳税期限的不同而在时间间隔上有所不同，不能搞“一刀切”。笔者的观点是以1个月为纳税期限的纳税人，其连续违法行为时间间隔定为3个月，以按日、3个月和1年为纳税期限的纳税人其连续违法应以没有时间间隔为宜。众所周知，在刑法上对于连续犯以一罪处断。那么对于税务上的连续违法行为应如何处理呢？笔者认为，连续税务违法行为应当遵守“一事不再罚”原则，按一个税务违法行为对待，但在实施税务行政处罚时应以纳税人连续违法所造成的社会危害性的大小正确适用税务行政处罚，具体到上面的偷税行为，则应以纳税人多次偷税的累计数额作为实施税务行政处罚的标准。需要说明的是，如果税务机关对纳税人的连续违法行为已经作出税务行政处罚后纳税人又发生同样的违法行为的，则税务机关可以再次实施税务行政处罚，因为这时税务机关针对的是纳税人的新的违法行为，与先前的违法行为虽然性质相同，但却是“两事”，是两个违法行为，所以，税务机关先前的处罚导致了“连续状态”的中断。
（四）持续税务违法行为
指违法行为和状态在一定时间、地点处于持续状态的税务违法行为。其特点：1.只实施了一个税务违法行为。2.该税务违法行为已经完成，但在一定时间和空间处于持续状态。持续违法行为与连续违法行为的区别是：前者违法行为中间无任何时间间断而后者可以存在一定时间的间断。在刑法中，持续犯的典型例子是非法拘禁罪。在税务实践中，典型的持续违法行为是非法运输发票。例如，某纳税人非法运输空白发票从甲地至乙地，在运输任何过程中，都独立构成一个税务行政违法行为，如被税务机关查处，都可按《发票管理办法》第37条规定，由税务机关收缴发票，没收非法所得，可以并处1万元以下罚款。与连续违法行为相同的是，如果税务机关对纳税人的持续违法行为已经作出税务行政处罚后纳税人又发生同样的违法行为的，则税务机关可以再次实施税务行政处罚，这个处罚决定导致“持续状态”的中断，所以不构成对“一事不再罚”原则的违反。
（五）并合税务违法行为
指税务管理相对人实施了二个客观独立完整的违法行为，且这二个独立违法行为均触犯了税收法律规范，但法律将这二个违法行为并合成一个违法行为，只按一个违法行为给予税务行政处罚。在并合违法行为中，从“独立完整违法事实说”的观点来看，当事人存在二个独立完整的违法事实，按理应当按二个违法行为分别实施行政处罚，但由于税收法律的特殊规定，使其成为法定的“同一个违法行为”。例如，出售伪造的增值税专用发票（尚未构成犯罪）行为，当事人共有二个违法行为：伪造增值税专用发票和出售增值税专用发票。这二个违法行为均触犯了税收法律规定，均应受到处罚，但法律将这二个违法行为并合，而成为一个违法行为，即出售伪造的增值税专用发票。由此可见，并合违法在形式上构成数个违法行为，但法律认为只有一个违法行为，属于法定“一事”（一个违法行为）的范畴，应当适用“一事不再罚”原则。需要说明的是，并合的税务违法行为与刑法上的结合犯是不同的，前者用公式表示是“甲行为+乙行为=甲行为、乙行为”，而后者用公式表示是“甲行为+乙行为=丙行为”。在实践中，并合税务违法行为主要有：出售伪造的增值税专用发票、出售擅自制造的可以用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票（尚未构成犯罪），对于上述二类并合税务违法行为，根据修订后的《中华人民共和国刑法》附则第452条第2款附件二第8项和《人国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》第11条的规定，公安机关处15日以下拘留，5000元以下罚款。同时，根据《发票管理办法》第38条的规定，税务机关没收非法所得且可并处1万至5万元的罚款。在这种情况下，对这种违法行为，公安机关和税务机关都有行政处罚权（包括罚款），根据前文论述的《行政处罚法》规定的“一事不再罚”原则，具体操作应当是：如果公安机关实施了处15日以下拘留，5000元以下罚款的行政处罚，税务机关就不能再对当事人进行罚款了，但可以对当事人继续实施没收非法所得的行政处罚；反之亦然。如果税务机关已处没收非法所得且并处1万至5万的罚款，公安机关就不能再罚款了，但可以继续实施行政拘留。可见，并合税务违法行为原则是只能由一个机关罚款一次，但不影响罚款以外的其他行政处罚的实施。
三、“一事不再罚”原则适用的例外
（一）刑事处罚易科。根据有关规定，对于纳税人犯偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗取出口退税罪的，司法机关免于处罚的，税务机关可以实施行政处罚。这实际上是刑事处罚免处，改处税务行政处罚，属于刑事处罚的易科，显然这种易科不违反“一事不再罚”原则。
（二）税务机关重新作出行政处罚。如果税务机关发现先前的行政罚款决定不当，并依法撤销后或者行政罚款决定被上级税务机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，税务机关据此重新作出的税务行政罚款决定，不属于一事再罚，不违反“一事不再罚”原则。
（三）税务机关的并处。如前所述，税务机关对纳税人的一个违法行为，在适用一个法律规范时，依照该规范对纳税人实行了罚款、没收违法所得或非法财物，这种并处不违反“一事不再罚”原则。此外，多个不同的税务违法行为违反同一个法律法规不同法律规范的，依法可以由税务机关分别裁决，合并执行。例如，同一纳税人不按规定办理税务登记行为和不按规定进行纳税申报的行为，分别触犯了《征管法》的二个条款，可由税务机关依据《征管法》的二个不同条款分别罚款，合并执行。
（四）税务机关先前的处罚。前已论及，对于税务上的连续违法行为和持续违法行为，税务机关的处罚决定导致了其“连续状态”和“持续状态”的中断，如果纳税人再犯相同性质之违法行为，税务机关可以再实施新的行政处罚，先前的处罚决定不构成对“一事不再罚”原则的违反。
(作者单位：四川南充市国税局政策法规处）
邮编：637000
E-mail:weiyong@sina.com
注释：
[1]马林主编：《税收法制理论与实务》，中国税务出版社，1999年6月第1版，第89页。
[2]应松年、刘莘主编：《行政处罚法理论与实务》,中国社会出版社，1996年6月第1版，第34—35页。
[3]参见周杏梅著：《也谈一事不再罚原则》,载《河南省政法管理干部学院学报》1999.3。
[4]参见罗文燕：《行政处罚概论》杭州大学出版社，1997年版，第110页；高文英：《从一起交通处罚案谈“一事不再罚”原则的适用》，载《公安大学学报》2002.3。
[5]深圳消防网http://www.xf119.com/Article_Print.asp?ArticleID=2875，陈飞《试谈行政处罚一事不再罚原则》。
[6] 朱新力：《论一事不再罚原则》吉林大学法学院资料室，《宪法学、行政法学》，2002年第2期第63页。
主要参考文献
1．马林主编：《税收法制理论与实务》，中国税务出版社，1999年6月第1版。
2.朱新力：《论一事不再罚原则》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》，2002年第2期
浙江省丽水市人民政府
丽水市人民政府关于印发《丽水市人民政府工作规则》的通知
丽政发〔2012〕21号
各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：
《丽水市人民政府工作规则》已经市政府第1次常务会议审议通过，现予印发。
二○一二年五月二日
丽水市人民政府工作规则
第一章 总 则
第一条 丽水市第三届人民代表大会第一次会议产生的新一届丽水市人民政府，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》和《浙江省人民政府工作规则》，结合本市实际，制定本工作规则。
第二条 市政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚决贯彻执行省委省政府和市委的决策部署，按照“绿色崛起、科学跨越”战略总要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，认真履行政府职能，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，切实建设责任政府、法治政府、效能政府、阳光政府、廉洁政府。
第三条 市政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。
第二章 组成人员职责
第四条 市政府由下列人员组成：市长，副市长，秘书长，市政府组成部门的主任、局长。
第五条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，始终保持坚定、清醒、有为的精神状态，牢牢把握科学、民主、法治的行政原则，大力弘扬为民、务实、清廉的工作作风，大兴求实作风、干事文化，全心全意为人民服务。
第六条 市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长、秘书长协助市长工作。市长出访期间，由负责常务工作的副市长主持市政府工作。
第七条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。对紧急或突发性重大事件，来不及召开会议研究而又必须及时处理的，分管副市长协调处理后，及时向市长报告。
第八条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
第九条 秘书长在市长领导下，负责处理市政府日常工作，领导市政府办公室工作。
第十条 市政府组成部门实行委、办主任和局长负责制，由其领导本部门的工作。
审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督职能，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
市政府各组成部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，维护政令统一，以“审批提速、服务提质、工作提效”为核心，提高行政效能，切实贯彻落实市委市政府各项工作部署。
第三章 全面履行政府职能
第十一条 市政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
第十二条 认真贯彻落实国家宏观调控政策措施，运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控全市经济运行，加快发展方式转变，推进经济转型升级，促进全市国民经济又好又快发展。
第十三条 完善行政管理、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系；建立健全社会信用体系，加强“信用丽水”建设；加强市场监管，规范市场执法，推进公平准入，形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
第十四条 加强和创新社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系；健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会和谐稳定；健全突发事件应急管理机制，提高政府应对公共危机的能力。
第十五条 完善公共服务政策，健全公共服务体系，强化公共服务职能，推进部分公共产品和服务的市场化进程，促进基本公共服务均等化；建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效能。
第四章 实行科学民主决策
第十六条 市政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，拓宽社情民意表达渠道，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，加强重大决策跟踪评估和责任追究，不断提高政府依法决策、科学决策、民主决策水平。
第十七条 贯彻落实党中央、国务院、省委、省政府及市委的重要指示、决定、决策的实施意见和措施，全市国民经济和社会发展规划、计划、城市总体规划及重大空间规划、重点资源规划，财政收支预决算草案，政府性债务收支计划，社会管理重要事务，行政规范性文件和重要政策措施，重大建设项目，全市突发性事件总体应急预案以及其他需要由市政府决策的重大事项，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第十八条 各部门提请市政府研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及县（市、区）的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。
第十九条 市政府在作出重大决策前，根据需要，可通过召开座谈会等多种形式，直接听取民主党派及工商联、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
第二十条 市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的决定，建立反应灵敏、协调有效的决策信息反馈机制和决策后评估机制，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通，为决策的不断完善和优化提供客观依据。
第五章 坚持依法行政
第二十一条 市政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。
第二十二条 市政府根据经济社会发展需要，适时制定行政规范性文件，及时修改或废止与经济社会发展不相适应的行政规范性文件。市政府各部门应在上一年十二月底前将下一年度需制定的行政规范性文件项目建议报送市政府法制机构。市政府法制机构应在充分征求意见的基础上，于每年三月底前，报市政府常务会议研究决定新一年度的行政规范性文件制定计划。如因特殊原因需要在计划外制定行政规范性文件的，需向市政府做出专题报告，经市政府同意后方可进行。行政规范性文件实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。
第二十三条 市政府各部门制定的行政规范性文件，必须符合宪法、法律、法规和国家的方针政策以及市政府的决定、命令，并征求相关部门的意见；涉及两个及以上部门职权范围内的事项，应由市政府制定行政规范性文件，或由有关部门联合制定行政规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示市政府；部门联合制定的行政规范性文件发布前须经市政府批准。各县（市、区）和部门行政规范性文件应当依法及时报市政府备案，由市政府法制机构审查。
第二十四条 提请市政府审议的行政规范性文件由市政府法制机构审查或组织起草，行政规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。
第二十五条 按照行政权力与责任挂钩、与经济利益脱钩的原则，不断理顺和完善行政执法体制，科学设定执法部门的职责和权限。严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。
第六章 推进政务公开
第二十六条 市政府及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。
第二十七条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议讨论决定的事项、市政府及各部门制定的政策和其他各类公文，除需要保密的外，应及时公布。
第二十八条 凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和市政府规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。
第七章 健全监督制度
第二十九条 市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案行政规范性文件；自觉接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
第三十条 市政府各部门要依照有关法律规定接受司法机关实施的监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处、及时整改，并向市政府报告。
第三十一条 加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。市政府及各部门要严格执行行政复议法和行政规范性文件备案制度，及时撤销或修改违反法律、法规的行政规范性文件，纠正违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取县（市、区）政府及其部门的意见和建议。
第三十二条 市政府及各部门要接受新闻舆论、人民群众和其他组织通过各种方式对行政行为的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重要问题，要积极主动地查处和整改。
第三十三条 市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通；市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，并每年安排时间下基层接待群众来访。
第三十四条 市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，规范公权力、提高公信力、增强执行力。
第八章 科学安排工作
第三十五条 市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，落实好市人代会审议通过的《政府工作报告》各项目标任务。
第三十六条 市政府在年初提出年度重点工作目标、需召开的全市性会议和需制发的行政规范性文件等事项，形成年度工作计划。
第三十七条 各县（市、区）、各部门要认真落实市政府年度工作计划，并及时向市政府报告执行情况。各副市长要加强对分管工作的督促检查，按市政府统一部署狠抓工作落实。市政府办公室要加强对市政府工作计划落实情况的督查考核，适时对重点工作进展情况进行通报。
第三十八条 市政府及各部门要建立责任明确、协调有序、运行高效的工作机制，市政府对市政府组成部门和其他市级单位实行年度工作目标责任制考核。
第九章 加强廉政建设
第三十九条 市政府及各部门要从严治政，对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
第四十条 市政府及各部门要厉行节约，严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下级的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，严格控制因公出国（境）费、公务用车配置及运行费用、公务接待费，切实降低行政成本，建设节约型机关。
第四十一条 市政府组成人员要廉洁从政，严格执行党中央、国务院、省委、省政府和市委有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第十章 健全会议制度
第四十二条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议制度和市政府学习会制度。
第四十三条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、市政府组成部门主要负责人组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：传达和研究贯彻党中央、国务院，省委、省政府及市委的重要指示和决定；讨论决定市政府工作中的重大事项；部署市政府重要工作；通报有关全市工作的重要情况；讨论需要由市政府全体会议决定的其他重要事项。
市政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人或邀请有关人员列席会议。
第四十四条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：传达和研究贯彻党中央、国务院，省委、省政府及市委的重要指示和决定；传达和贯彻市人大及其常委会的决议；分析形势，讨论决定全市性重大问题；讨论决定行政规范性文件及各部门、各县（市、区）政府请示的重要事项；讨论报请省政府审批的重要事项；讨论报请市委决定的事项；讨论通过提请市人大及其常委会审议的议案；汇报交流各市长分管领域上月工作完成情况和本月主要工作安排、建议等；讨论需要由市政府常务会议决定的其他事项。
市政府常务会议一般每月上旬和下旬各召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人或邀请有关人员列席会议。
第四十五条 市长办公会议由市长召集和主持，每周召开一次。会议的主要任务是：交流各市长上周工作开展情况和本周主要工作安排；传达和研究贯彻省政府或省政府有关部门召开的全省性工作会议精神；研究确定市政府日常工作中事关全局、需要统筹安排的事项；研究市政府召开的全市性重要会议的准备事项；研究提交市政府全体会议、市政府常务会议讨论的事项；研究向省政府领导或省政府有关部门负责人汇报工作等有关事项；听取市政府领导重要的出国访问或赴外地考察情况汇报；研究处理市政府日常工作中的其他具体业务事项；沟通交流其他工作。
第四十六条 市政府专题会议根据需要不定期召开，由市长、副市长或秘书长召集和主持，或委托副秘书长、办公室副主任召集和主持，根据会议内容召集有关部门、县（市、区）政府负责人参加。会议的主要任务是：研究处理属于市长、副市长分管职责范围、需要统筹协调的业务事项；研究处理属于市政府既定工作安排、需要组织实施的业务事项；研究处理全市性重要活动的协调实施事项；研究处理具体问题的协调实施事项；研究突发性事件的处理意见；研究处理中央、省领导或市委、市政府主要领导对涉及面较广的具体问题所作批示的贯彻落实意见；研究处理市政府日常工作中的其他具体业务事项。
第四十七条 市政府学习会由市长、副市长、秘书长、市政府组成部门的主要负责人组成，根据需要可安排有关部门、单位负责人参加，由市长或副市长召集和主持。市政府学习会的主要内容是：学习现代经济、科技、法律和社会管理知识。一般采取报告会、专题讲座的形式。原则上每两个月安排一次，每次一个专题。
第四十八条 提请市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议讨论的议题，由市政府分管领导或秘书长协调、审核后提出，报市长确定。涉及面广的，牵头部门要事先主动和相关部门协商，或由分管副市长牵头协调，协调会议意见要形成书面材料一并提交。部门意见不统一又未经协商、协调的事项，不得提交会议讨论决策。提请市政府专题会议讨论的议题由市政府办公室协调提出，报市长或市政府分管领导确定。市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议和市政府学习会的组织工作由市政府办公室负责，有关文件和议题于会前送达与会人员。
第四十九条 严格会议请假制度。市政府领导不能出席市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府学习会的，须向市长请假。如对议题有意见或建议，可在会前提出。部门参会对象不能参加上述会议的，应提前报告市政府秘书长，并向市长请假，经批准后，由部门安排其他负责人代会。
第五十条 市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议的纪要经办公室有关领导和秘书长先后审核后，报市长签发。市政府常务会议议定的事项需要拟文批复或以其他文件形式下发的，须待会议纪要成文后，按公文审批程序审核签发。市政府专题会议的纪要由相关副秘书长、办公室副主任审核，秘书长签发，如有需要，报请分管副市长或市长签发。会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时公开报道。新闻稿须经秘书长或相关副秘书长、办公室副主任审定，重大事项的宣传报道，须报分管副市长或市长审定。
第五十一条 市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。凡以市政府名义召开的全市性会议，需报市政府批准，统一由市政府办公室按有关规定办理；应由各部门召开的全市性会议，不以市政府或市政府办公室名义召开，不邀请县（市、区）政府负责人出席，确需邀请的须报市政府批准，邀请县（市、区）政府主要负责人出席的须报市长批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
第十一章 规范公文审批
第五十二条 各地各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》《浙江省人民政府关于贯彻执行〈国家行政机关公文处理办法〉的意见》和《丽水市人民政府办公室公文处理规则》等有关规定，遵守行文规则，注重公文效用。除市政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文；各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理由，以书面形式提出办理建议。
第五十三条 各地各部门报送市政府审批的公文，以及以市政府和市政府办公室名义印发的公文，统一由市政府办公室按规定程序办理。以市政府名义的发文，经相关副秘书长或办公室副主任审核后，交秘书长或办公室主任复核，报分管副市长或市长签发；以市政府办公室名义的发文，包括市政府及办公室抄告单，一般由相关副秘书长、办公室副主任审核后，由秘书长或办公室主任签发，如有需要，报请分管副市长或市长阅后发。
第五十四条 市政府发布的决定、命令和报送上级政府的公文，向市人大及其常委会提出的议案，由市长签署或签发；市政府文件涉及机构编制、人事任免、财政预算、政府性建设计划、城市规划、土地出让、政府性债务等事关全市经济社会发展的重大事项，以及各类先进表彰事项和对象，经分管副市长或秘书长审核后，统一报市长审定。
第五十五条 市政府及各部门要进一步精简文件，属部门职权范围内的事务，由部门自行发文或由相关部门联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要加快网络化办公进程，加速协同办公系统推广进度，提高公文办理的效率。
第十二章 严肃纪律和改进作风
第五十六条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。
第五十七条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。
第五十八条 市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄露国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
第五十九条 市政府组成人员要做学习的表率。市政府及各部门要建设学习型机关。市政府将通过学习会、理论务虚会、举办讲座、报告会等方式，组织市政府及各部门领导学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识，不断充实新知识，提高履职能力。
第六十条 市政府领导要深入基层，调查研究，掌握实情，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同，简化接待，不搞迎送。
第六十一条 市政府领导不为部门和下级政府的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词的，一般不公开发表。市政府领导出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。
第六十二条 市政府组成人员要严格执行请示报告制度和请销假制度。各部门要及时向市政府报告重要情况、重大事件和重大活动，对职权范围之外的重大问题要按规定程序及时向市政府请示。副市长、秘书长到市外开会、学习培训、参观考察、招商引资和疗养、休假等（以下简称外出），应事先报告市长，并由市政府办公室视情通报市政府其他领导。市政府各部门主要负责人或负责人外出，应按规定办理请假报告手续。
第十三章 附 则
第六十三条 本工作规则自印发之日起施行。原《丽水市人民政府工作规则》（丽政发〔2006〕7号）同时废止。
市政府特设机构、直属机构、派出机构等适用本规则。
魏 勇
内容提要：
“一事不再罚原则”是国际上的一项重要责任制度，但我国《行政处罚法》确立的“一事不再罚原则”有其特殊的内涵，本文对其特殊内涵作了积极探索，并借鉴刑法罪数形态理论，将“同一个税务违法行为”（“一事”）作了分类，并结合税务实践，对该分类如何正确适用税务行政处罚作了简要探讨。
关键词：一事不再罚原则 一事 牵连 连续 并合 例外
“一事不再罚原则”是西方国家立法中的一项重要责任制度，其原意是指：“对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个（次）以上的处罚”。目的在于防止法律规范之间的设定冲突，重复规定处罚，保护当事人的合法权益。[1]
一、对我国“一事不再罚”原则的正确理解
我国《行政处罚法》立法时参考了西方有关行政处罚类似实践，在表述上采取了特殊的技术处理，但没在条文里写上“同一事实和同一依据”文字，并且把不予“两罚”限制在“罚款”二字上。我国《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。所以《行政处罚法》第24条可以理解为“对同一违法行为，只能给予一次罚款；无论有多少法律规范对这一违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能一次。”简单地说，“一事不再罚”理论在我国已发展为“一事不二罚款”原则。对我国“一事不再罚”原则作逻辑层面的分析会得出以下结论：（1）行为人的一个行为，同时违反了两个以上法律规范的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或者其他许可证照，也可以是停产停业，还可以是没收违法所得，只是不能再罚款了。（2）行为人的一个行为，违反了一个法律规范规定，该法律规范同时规定施罚机关可以并处两种处罚，如可以没收并处罚款、罚款并处吊销营业执照，这并不违反我国行政处罚法规定的“一事不再罚”原则。（3）违法行为构成犯罪的，依法还应予以行政处罚的，仍可适用行政处罚---这是由行政处罚法推导出的结论。[2]
但是，以上三个逻辑层次只是解决了我国“一事不再罚”原则的适用范围和罚种具体运用问题，换言之，解决了“一事不再罚”原则中的“不再罚”问题，但对于如何正确把握“一事不再罚”原则的核心问题，即何谓“同一个违法行为”（一事），却没有明确阐述。目前学术界对何谓“同一个违法行为”共有三种看法：第一，“法律规范说”，其基本观点是“同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为。[3]第二，“构成要件说”，其基本观点是受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件,则在法律上可以确认已存在一个违法行为,这里的“同一违法行为”不是事实性的,而是法律性的。[4]第三，“违法事实说”，其基本观点是同一个违法行为是指一个违法事实而不是简单地指违反一个法律规范或一个行政管理关系的行为。[5]笔者赞同“违法事实说”的观点，但“违法事实说”并未对事实的内涵作出进一步的界定。“同一个违法行为”是指“一事不再罚”中的“一事”无疑，但这个“一事”过于笼统，需要进一步明确。笔者认为，“一事”应当是指独立的、完整的、客观的“一事”。所谓“独立”，是指违法事实不依赖于其他事实能单独存在；所谓“完整”，是指违法事实的逻辑要件齐备，符合人们的认知习惯；所谓“客观”是指违法事实不以人们的主观意志为转移。所以，“一事”（同一违法行为）不是基于法律的规定，而是根据人们的经验、常识所能判定的“一事”。例如，老太太在公路中间卖猪肉，属于“一事”，但如果老太太在公路中间卖死猪肉则是“二事”，因为“老太太在公路中间卖猪肉”构成独立完整的“一事”，而“老太太卖死猪肉”又构成了独立完整的另“一事”，所以对“老太太在公路中间卖死猪肉”应按二个违法行为以交通法和食品卫生法分别实施行政处罚。因此，笔者认为，将“违法事实说”发展为“独立违法事实说”更为妥当。再如，对于虚开发票偷税的行为，虽然行为人同时违反了税收《征管法》与《发票管理办法》中有关法律规范，且行为人的行为同时符合发票违章构成要件和偷税构成要件,但我们不能认为行为人存在二个相互独立的违法行为：发票违法行为和偷税行为。因为偷税行为不是一个独立完整存在的违法事实,其依赖于虚开发票这个前置事实,离开了这个前置事实，偷税行为将成为“空中楼阁”，所以虚开发票偷税行为人的独立违法事实只有一个:即虚开发票。
二、“一事不再罚”原则在税务行政处罚中的应用
在具体税务实践中，对于一个违法事实可能会触犯不同的法律规范，导致法律规范的竞合问题是很容易碰见的。根据税务实践，借鉴刑法罪数形态的划分方法，笔者将“同一税务违法行为”分为:单纯税务违法行为、牵连税务违法行为、连续税务违法行为、持续税务违法行为和并合税务违法行为五类。
（一）单纯税务违法行为
单纯税务违法行为是指税务行政管理相对人的一个行为只违反了一个税收法律规范。由于单纯税务违法行为，不存在法律规范竞合问题，因而其处理方式较为简单，对此税务机关仅需按违法行为触犯的法律规范给予相应行政处罚即可。例如，纳税人不按规定期限办理纳税申报的行为，税务机关应按《征管法》第62条规定予以罚款。
（二）牵连税务违法行为
指某一行为，以实施一个税务行政违法行为为目的，但其违法的方法、手段或结果又违反了其他涉税行政法律规范。牵连违法行为的特征：1.税务行政管理相对人只实施了一个行政违法行为。2.违法手段、方法和结果分别违反了不同的涉税行政法律规范。3.其手段、方法与结果之间具有牵连关系。在税务实际工作中，牵连违法行为有很多，例如，虚开发票偷税、编造虚假的计税依据偷税、销毁帐簿记帐凭证偷税、少记收入偷税、以非法手段取得的增值税专用发票偷税等等。对于牵连税务违法行为如何正确适用行政处罚呢？下面，笔者以虚开发票偷税的案例为分析线索，谈谈“一事不再罚”原则在牵连税务违法行为中的正确运用。经群众举报，2001年2月份税务稽查局查出纳税人陈某采取大头小尾方式虚开普通发票10份共偷增值税2000余元，陈某的偷税行为事实清楚，证据确凿但尚未构成犯罪，因此，稽查局决定对陈某予以税务行政罚款。显然，本案中陈某采取虚开发票的手段偷税既违反了《征管法》又违反了《发票管理办法》。那么，对其违法行为应如何适用行政处罚呢？稽查局共有四种意见：其一，按《征管法》和《发票管理办法》分别进行罚款。其二，从《发票管理办法》和税收《征管法》中择一重者予以罚款。其三，从《征管法》和《发票管理办法》中任意选择一个予以罚款。其四，仅按《征管法》进行罚款。不难看出，本案争论的焦点在于是按两个法律规范分别处罚还是仅按一个法律规范进行处罚，如果按一个法律规范进行处罚，应该选择哪一个法律规范。本案中，陈某采取虚开发票偷税，虽然同时触犯了两个法律规范，但是，其偷税的结果是由其偷税的手段衍生造成的，按“独立完整违法事实说”观点，其违法行为只有一个独立事实状态，即虚开发票，属于“一事不再罚”原则中的“一事”（即一个违法行为）。根据我国“一事不再罚”原则，不能对陈某按《发票管理办法》和税收《征管法》分别进行罚款，因此，上述第一种观点是错误的。现在来看第二种观点，这种观点赞成只按一个法律规范罚款，符合“一事不再罚”原则，同时这种观点借鉴了刑法中有关重刑吸收轻刑的数罪并罚原则，并将其推衍为“重罚吸收轻罚”，这种重罚吸收轻罚的竞合处理方式在国外也有规定。例如，德国《违反秩序罚法》第19条规定：“同一行为触犯科处罚锾之数法律，或数次触犯同一法律时，仅得处一罚锾。触犯数法律时，依罚锾最高之法律处罚之。但其他法律有从罚之规定者，仍得宜告之。” [6]但是，这种处理办法不利于保护当事人利益，此外，在行政处罚法中通篇都没有重罚吸收轻罚的条文表述，也不能从其它条款推论出来。但仅从“一事不再罚”角度来看，“重罚吸收轻罚”的处理办法也不失为一种可行的选择。第三种观点认为，在同一行为违反的数个法律规范中，任意选择哪一个予以处罚都可以。虽然这种观点并不违反“一事不再罚”原则，但是进一步深入分析就会发现，这种观点存在以下缺陷：一是仅从事物表面现象出发没有抓住事物本质。案例中，陈某采取大头小尾方式虚开发票仅是一种偷税手段，其真实目的在于不纳税或少缴税款，即其动机是为了偷税。如果按《发票管理办法》予以罚款，仅仅是针对了纳税人陈某的违法手段，未针对其违法实质进行处罚，有舍本逐末之嫌；二是从法律位阶来看，《发票管理办法》属于财政部颂布的行政规章，其法律位阶较低，而《征管法》属于全国人大常委会制定的法律，比行政规章高两个位阶，如果按《发票管理办法》来处罚，其处罚的刚性和力度都明显不如《征管法》强。三是从预防犯罪的角度来看，根据新刑法第201条的规定，纳税人因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处所偷税额一倍以上五倍以下罚金。因此，如对虚开发票按偷税进行税务行政处罚，则可以起到警示、震慑税收违法分子，预防犯罪的作用，反之，如按《发票管理办法》进行处罚，则起不到这样的作用。四是《发票管理办法实施细则》有特殊规定，该办法第55条第1款规定，“对违反发票管理法规造成偷税的，按照《征管法》处理”。所以，对于虚开发票偷税，应按《征管法》规定处理，不能按《发票管理办法》处理。虽然虚开发票偷税有其特殊性，但以上分析仍然可以给出牵连税务违法行为的行政处罚规则：1.法律法规有特殊规定的，从其规定。2.无特殊规定的，按法律位阶确定处罚适用法律规范。3.如为同一位阶法律，则按重吸收轻原则处理。4.如以上原则均难以处理，应按目的行为吸收手段行为、结果行为吸收方法行为并兼顾法律效用选择适用法律规范。
（三）连续税务违法行为
是指基于同一或者概括的违法故意，连续实施性质相同触犯同一税务行政法律规范的违法行为。其基本特征是：1.必须基于同一或者概括的违法故意，必须实施性质相同的数个行为。2.数个行为具有连续性，并且触犯同一税收法律规范。在税务实践中，连续违法行为的例子是很多的，例如某纳税人为了达到少缴企业所得税的目的，采取了多提折旧、多提职工福利费、多列支业务招待费等一系列多列支费用的行为达到少缴企业所得税的目的。又如某纳税人以同一手段连续3个月偷税5000元。由于对连续税务违法行为的行政处罚追究时效应从其行为终了之日起算，所以，正确认识连续犯的关键在于如何认定“连续行为”？对于税务上的连续违法所间隔的时间定多长才是合理合法的？才能认为是“连续状态”？对此，税法并未作出明确规定。显然，这个间隔肯定不是无限期的。如当事人发生一次偷税行为后，十年才又偷税，能认为是“连续状态”吗？有人认为，税务上的连续行为应按纳税年度或纳税期间区分，在同一纳税期或纳税年度内实施同一性质的违法行为按“连续状态”对待，不在同一纳税期或纳税年度内实施同一性质的违法不按“连续状态”对待。笔者认为，从纳税期间来考虑税务上的连续犯的思维角度是有道理的，但如果认为必须是连续在纳税期限内实施违法行为才是“连续行为”的观点则是值得商榷的，理由是：当事人偷税发生的时间是不确定的，从理论上讲，当事人在相临的两个纳税年度里的最后一天和第一天分别偷税，事实上是连续的行为如不按连续违法对待的话，一是道理上讲不通，二是可能放纵当事人的前一个违法行为。笔者认为，税收纳税期限有多种，有1日、3日、5日、10日、15日、1个月、3个月、1年等。但最常见的税收纳税期限为1个月、3个月和1年。所以，税务上的连续违法行为的“连续状态”确定应当具体视纳税期限的不同而在时间间隔上有所不同，不能搞“一刀切”。笔者的观点是以1个月为纳税期限的纳税人，其连续违法行为时间间隔定为3个月，以按日、3个月和1年为纳税期限的纳税人其连续违法应以没有时间间隔为宜。众所周知，在刑法上对于连续犯以一罪处断。那么对于税务上的连续违法行为应如何处理呢？笔者认为，连续税务违法行为应当遵守“一事不再罚”原则，按一个税务违法行为对待，但在实施税务行政处罚时应以纳税人连续违法所造成的社会危害性的大小正确适用税务行政处罚，具体到上面的偷税行为，则应以纳税人多次偷税的累计数额作为实施税务行政处罚的标准。需要说明的是，如果税务机关对纳税人的连续违法行为已经作出税务行政处罚后纳税人又发生同样的违法行为的，则税务机关可以再次实施税务行政处罚，因为这时税务机关针对的是纳税人的新的违法行为，与先前的违法行为虽然性质相同，但却是“两事”，是两个违法行为，所以，税务机关先前的处罚导致了“连续状态”的中断。
（四）持续税务违法行为
指违法行为和状态在一定时间、地点处于持续状态的税务违法行为。其特点：1.只实施了一个税务违法行为。2.该税务违法行为已经完成，但在一定时间和空间处于持续状态。持续违法行为与连续违法行为的区别是：前者违法行为中间无任何时间间断而后者可以存在一定时间的间断。在刑法中，持续犯的典型例子是非法拘禁罪。在税务实践中，典型的持续违法行为是非法运输发票。例如，某纳税人非法运输空白发票从甲地至乙地，在运输任何过程中，都独立构成一个税务行政违法行为，如被税务机关查处，都可按《发票管理办法》第37条规定，由税务机关收缴发票，没收非法所得，可以并处1万元以下罚款。与连续违法行为相同的是，如果税务机关对纳税人的持续违法行为已经作出税务行政处罚后纳税人又发生同样的违法行为的，则税务机关可以再次实施税务行政处罚，这个处罚决定导致“持续状态”的中断，所以不构成对“一事不再罚”原则的违反。
（五）并合税务违法行为
指税务管理相对人实施了二个客观独立完整的违法行为，且这二个独立违法行为均触犯了税收法律规范，但法律将这二个违法行为并合成一个违法行为，只按一个违法行为给予税务行政处罚。在并合违法行为中，从“独立完整违法事实说”的观点来看，当事人存在二个独立完整的违法事实，按理应当按二个违法行为分别实施行政处罚，但由于税收法律的特殊规定，使其成为法定的“同一个违法行为”。例如，出售伪造的增值税专用发票（尚未构成犯罪）行为，当事人共有二个违法行为：伪造增值税专用发票和出售增值税专用发票。这二个违法行为均触犯了税收法律规定，均应受到处罚，但法律将这二个违法行为并合，而成为一个违法行为，即出售伪造的增值税专用发票。由此可见，并合违法在形式上构成数个违法行为，但法律认为只有一个违法行为，属于法定“一事”（一个违法行为）的范畴，应当适用“一事不再罚”原则。需要说明的是，并合的税务违法行为与刑法上的结合犯是不同的，前者用公式表示是“甲行为+乙行为=甲行为、乙行为”，而后者用公式表示是“甲行为+乙行为=丙行为”。在实践中，并合税务违法行为主要有：出售伪造的增值税专用发票、出售擅自制造的可以用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票（尚未构成犯罪），对于上述二类并合税务违法行为，根据修订后的《中华人民共和国刑法》附则第452条第2款附件二第8项和《人国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》第11条的规定，公安机关处15日以下拘留，5000元以下罚款。同时，根据《发票管理办法》第38条的规定，税务机关没收非法所得且可并处1万至5万元的罚款。在这种情况下，对这种违法行为，公安机关和税务机关都有行政处罚权（包括罚款），根据前文论述的《行政处罚法》规定的“一事不再罚”原则，具体操作应当是：如果公安机关实施了处15日以下拘留，5000元以下罚款的行政处罚，税务机关就不能再对当事人进行罚款了，但可以对当事人继续实施没收非法所得的行政处罚；反之亦然。如果税务机关已处没收非法所得且并处1万至5万的罚款，公安机关就不能再罚款了，但可以继续实施行政拘留。可见，并合税务违法行为原则是只能由一个机关罚款一次，但不影响罚款以外的其他行政处罚的实施。
三、“一事不再罚”原则适用的例外
（一）刑事处罚易科。根据有关规定，对于纳税人犯偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗取出口退税罪的，司法机关免于处罚的，税务机关可以实施行政处罚。这实际上是刑事处罚免处，改处税务行政处罚，属于刑事处罚的易科，显然这种易科不违反“一事不再罚”原则。
（二）税务机关重新作出行政处罚。如果税务机关发现先前的行政罚款决定不当，并依法撤销后或者行政罚款决定被上级税务机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，税务机关据此重新作出的税务行政罚款决定，不属于一事再罚，不违反“一事不再罚”原则。
（三）税务机关的并处。如前所述，税务机关对纳税人的一个违法行为，在适用一个法律规范时，依照该规范对纳税人实行了罚款、没收违法所得或非法财物，这种并处不违反“一事不再罚”原则。此外，多个不同的税务违法行为违反同一个法律法规不同法律规范的，依法可以由税务机关分别裁决，合并执行。例如，同一纳税人不按规定办理税务登记行为和不按规定进行纳税申报的行为，分别触犯了《征管法》的二个条款，可由税务机关依据《征管法》的二个不同条款分别罚款，合并执行。
（四）税务机关先前的处罚。前已论及，对于税务上的连续违法行为和持续违法行为，税务机关的处罚决定导致了其“连续状态”和“持续状态”的中断，如果纳税人再犯相同性质之违法行为，税务机关可以再实施新的行政处罚，先前的处罚决定不构成对“一事不再罚”原则的违反。
(作者单位：四川南充市国税局政策法规处）
邮编：637000
E-mail:weiyong@sina.com
注释：
[1]马林主编：《税收法制理论与实务》，中国税务出版社，1999年6月第1版，第89页。
[2]应松年、刘莘主编：《行政处罚法理论与实务》,中国社会出版社，1996年6月第1版，第34—35页。
[3]参见周杏梅著：《也谈一事不再罚原则》,载《河南省政法管理干部学院学报》1999.3。
[4]参见罗文燕：《行政处罚概论》杭州大学出版社，1997年版，第110页；高文英：《从一起交通处罚案谈“一事不再罚”原则的适用》，载《公安大学学报》2002.3。
[5]深圳消防网http://www.xf119.com/Article_Print.asp?ArticleID=2875，陈飞《试谈行政处罚一事不再罚原则》。
[6] 朱新力：《论一事不再罚原则》吉林大学法学院资料室，《宪法学、行政法学》，2002年第2期第63页。
主要参考文献
1．马林主编：《税收法制理论与实务》，中国税务出版社，1999年6月第1版。
2.朱新力：《论一事不再罚原则》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》，2002年第2期
丽水市人民政府关于印发《丽水市人民政府工作规则》的通知
丽水市人民政府关于印发《丽水市人民政府工作规则》的通知
丽政发〔2012〕21号
各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：
《丽水市人民政府工作规则》已经市政府第1次常务会议审议通过，现予印发。
二○一二年五月二日
丽水市人民政府工作规则
第一章 总 则
第一条 丽水市第三届人民代表大会第一次会议产生的新一届丽水市人民政府，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》和《浙江省人民政府工作规则》，结合本市实际，制定本工作规则。
第二条 市政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚决贯彻执行省委省政府和市委的决策部署，按照“绿色崛起、科学跨越”战略总要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，认真履行政府职能，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，切实建设责任政府、法治政府、效能政府、阳光政府、廉洁政府。
第三条 市政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。
第二章 组成人员职责
第四条 市政府由下列人员组成：市长，副市长，秘书长，市政府组成部门的主任、局长。
第五条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，始终保持坚定、清醒、有为的精神状态，牢牢把握科学、民主、法治的行政原则，大力弘扬为民、务实、清廉的工作作风，大兴求实作风、干事文化，全心全意为人民服务。
第六条 市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长、秘书长协助市长工作。市长出访期间，由负责常务工作的副市长主持市政府工作。
第七条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。对紧急或突发性重大事件，来不及召开会议研究而又必须及时处理的，分管副市长协调处理后，及时向市长报告。
第八条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
第九条 秘书长在市长领导下，负责处理市政府日常工作，领导市政府办公室工作。
第十条 市政府组成部门实行委、办主任和局长负责制，由其领导本部门的工作。
审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督职能，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
市政府各组成部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，维护政令统一，以“审批提速、服务提质、工作提效”为核心，提高行政效能，切实贯彻落实市委市政府各项工作部署。
第三章 全面履行政府职能
第十一条 市政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
第十二条 认真贯彻落实国家宏观调控政策措施，运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控全市经济运行，加快发展方式转变，推进经济转型升级，促进全市国民经济又好又快发展。
第十三条 完善行政管理、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系；建立健全社会信用体系，加强“信用丽水”建设；加强市场监管，规范市场执法，推进公平准入，形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
第十四条 加强和创新社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系；健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会和谐稳定；健全突发事件应急管理机制，提高政府应对公共危机的能力。
第十五条 完善公共服务政策，健全公共服务体系，强化公共服务职能，推进部分公共产品和服务的市场化进程，促进基本公共服务均等化；建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效能。
第四章 实行科学民主决策
第十六条 市政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，拓宽社情民意表达渠道，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，加强重大决策跟踪评估和责任追究，不断提高政府依法决策、科学决策、民主决策水平。
第十七条 贯彻落实党中央、国务院、省委、省政府及市委的重要指示、决定、决策的实施意见和措施，全市国民经济和社会发展规划、计划、城市总体规划及重大空间规划、重点资源规划，财政收支预决算草案，政府性债务收支计划，社会管理重要事务，行政规范性文件和重要政策措施，重大建设项目，全市突发性事件总体应急预案以及其他需要由市政府决策的重大事项，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第十八条 各部门提请市政府研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及县（市、区）的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。
第十九条 市政府在作出重大决策前，根据需要，可通过召开座谈会等多种形式，直接听取民主党派及工商联、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
第二十条 市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的决定，建立反应灵敏、协调有效的决策信息反馈机制和决策后评估机制，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通，为决策的不断完善和优化提供客观依据。
第五章 坚持依法行政
第二十一条 市政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。
第二十二条 市政府根据经济社会发展需要，适时制定行政规范性文件，及时修改或废止与经济社会发展不相适应的行政规范性文件。市政府各部门应在上一年十二月底前将下一年度需制定的行政规范性文件项目建议报送市政府法制机构。市政府法制机构应在充分征求意见的基础上，于每年三月底前，报市政府常务会议研究决定新一年度的行政规范性文件制定计划。如因特殊原因需要在计划外制定行政规范性文件的，需向市政府做出专题报告，经市政府同意后方可进行。行政规范性文件实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。
第二十三条 市政府各部门制定的行政规范性文件，必须符合宪法、法律、法规和国家的方针政策以及市政府的决定、命令，并征求相关部门的意见；涉及两个及以上部门职权范围内的事项，应由市政府制定行政规范性文件，或由有关部门联合制定行政规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示市政府；部门联合制定的行政规范性文件发布前须经市政府批准。各县（市、区）和部门行政规范性文件应当依法及时报市政府备案，由市政府法制机构审查。
第二十四条 提请市政府审议的行政规范性文件由市政府法制机构审查或组织起草，行政规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。
第二十五条 按照行政权力与责任挂钩、与经济利益脱钩的原则，不断理顺和完善行政执法体制，科学设定执法部门的职责和权限。严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。
第六章 推进政务公开
第二十六条 市政府及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。
第二十七条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议讨论决定的事项、市政府及各部门制定的政策和其他各类公文，除需要保密的外，应及时公布。
第二十八条 凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和市政府规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。
第七章 健全监督制度
第二十九条 市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案行政规范性文件；自觉接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
第三十条 市政府各部门要依照有关法律规定接受司法机关实施的监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处、及时整改，并向市政府报告。
第三十一条 加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。市政府及各部门要严格执行行政复议法和行政规范性文件备案制度，及时撤销或修改违反法律、法规的行政规范性文件，纠正违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取县（市、区）政府及其部门的意见和建议。
第三十二条 市政府及各部门要接受新闻舆论、人民群众和其他组织通过各种方式对行政行为的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重要问题，要积极主动地查处和整改。
第三十三条 市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通；市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，并每年安排时间下基层接待群众来访。
第三十四条 市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，规范公权力、提高公信力、增强执行力。
第八章 科学安排工作
第三十五条 市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，落实好市人代会审议通过的《政府工作报告》各项目标任务。
第三十六条 市政府在年初提出年度重点工作目标、需召开的全市性会议和需制发的行政规范性文件等事项，形成年度工作计划。
第三十七条 各县（市、区）、各部门要认真落实市政府年度工作计划，并及时向市政府报告执行情况。各副市长要加强对分管工作的督促检查，按市政府统一部署狠抓工作落实。市政府办公室要加强对市政府工作计划落实情况的督查考核，适时对重点工作进展情况进行通报。
第三十八条 市政府及各部门要建立责任明确、协调有序、运行高效的工作机制，市政府对市政府组成部门和其他市级单位实行年度工作目标责任制考核。
第九章 加强廉政建设
第三十九条 市政府及各部门要从严治政，对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
第四十条 市政府及各部门要厉行节约，严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下级的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，严格控制因公出国（境）费、公务用车配置及运行费用、公务接待费，切实降低行政成本，建设节约型机关。
第四十一条 市政府组成人员要廉洁从政，严格执行党中央、国务院、省委、省政府和市委有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第十章 健全会议制度
第四十二条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议制度和市政府学习会制度。
第四十三条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、市政府组成部门主要负责人组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：传达和研究贯彻党中央、国务院，省委、省政府及市委的重要指示和决定；讨论决定市政府工作中的重大事项；部署市政府重要工作；通报有关全市工作的重要情况；讨论需要由市政府全体会议决定的其他重要事项。
市政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人或邀请有关人员列席会议。
第四十四条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：传达和研究贯彻党中央、国务院，省委、省政府及市委的重要指示和决定；传达和贯彻市人大及其常委会的决议；分析形势，讨论决定全市性重大问题；讨论决定行政规范性文件及各部门、各县（市、区）政府请示的重要事项；讨论报请省政府审批的重要事项；讨论报请市委决定的事项；讨论通过提请市人大及其常委会审议的议案；汇报交流各市长分管领域上月工作完成情况和本月主要工作安排、建议等；讨论需要由市政府常务会议决定的其他事项。
市政府常务会议一般每月上旬和下旬各召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人或邀请有关人员列席会议。
第四十五条 市长办公会议由市长召集和主持，每周召开一次。会议的主要任务是：交流各市长上周工作开展情况和本周主要工作安排；传达和研究贯彻省政府或省政府有关部门召开的全省性工作会议精神；研究确定市政府日常工作中事关全局、需要统筹安排的事项；研究市政府召开的全市性重要会议的准备事项；研究提交市政府全体会议、市政府常务会议讨论的事项；研究向省政府领导或省政府有关部门负责人汇报工作等有关事项；听取市政府领导重要的出国访问或赴外地考察情况汇报；研究处理市政府日常工作中的其他具体业务事项；沟通交流其他工作。
第四十六条 市政府专题会议根据需要不定期召开，由市长、副市长或秘书长召集和主持，或委托副秘书长、办公室副主任召集和主持，根据会议内容召集有关部门、县（市、区）政府负责人参加。会议的主要任务是：研究处理属于市长、副市长分管职责范围、需要统筹协调的业务事项；研究处理属于市政府既定工作安排、需要组织实施的业务事项；研究处理全市性重要活动的协调实施事项；研究处理具体问题的协调实施事项；研究突发性事件的处理意见；研究处理中央、省领导或市委、市政府主要领导对涉及面较广的具体问题所作批示的贯彻落实意见；研究处理市政府日常工作中的其他具体业务事项。
第四十七条 市政府学习会由市长、副市长、秘书长、市政府组成部门的主要负责人组成，根据需要可安排有关部门、单位负责人参加，由市长或副市长召集和主持。市政府学习会的主要内容是：学习现代经济、科技、法律和社会管理知识。一般采取报告会、专题讲座的形式。原则上每两个月安排一次，每次一个专题。
第四十八条 提请市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议讨论的议题，由市政府分管领导或秘书长协调、审核后提出，报市长确定。涉及面广的，牵头部门要事先主动和相关部门协商，或由分管副市长牵头协调，协调会议意见要形成书面材料一并提交。部门意见不统一又未经协商、协调的事项，不得提交会议讨论决策。提请市政府专题会议讨论的议题由市政府办公室协调提出，报市长或市政府分管领导确定。市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议和市政府学习会的组织工作由市政府办公室负责，有关文件和议题于会前送达与会人员。
第四十九条 严格会议请假制度。市政府领导不能出席市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府学习会的，须向市长请假。如对议题有意见或建议，可在会前提出。部门参会对象不能参加上述会议的，应提前报告市政府秘书长，并向市长请假，经批准后，由部门安排其他负责人代会。
第五十条 市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议的纪要经办公室有关领导和秘书长先后审核后，报市长签发。市政府常务会议议定的事项需要拟文批复或以其他文件形式下发的，须待会议纪要成文后，按公文审批程序审核签发。市政府专题会议的纪要由相关副秘书长、办公室副主任审核，秘书长签发，如有需要，报请分管副市长或市长签发。会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时公开报道。新闻稿须经秘书长或相关副秘书长、办公室副主任审定，重大事项的宣传报道，须报分管副市长或市长审定。
第五十一条 市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。凡以市政府名义召开的全市性会议，需报市政府批准，统一由市政府办公室按有关规定办理；应由各部门召开的全市性会议，不以市政府或市政府办公室名义召开，不邀请县（市、区）政府负责人出席，确需邀请的须报市政府批准，邀请县（市、区）政府主要负责人出席的须报市长批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
第十一章 规范公文审批
第五十二条 各地各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》《浙江省人民政府关于贯彻执行〈国家行政机关公文处理办法〉的意见》和《丽水市人民政府办公室公文处理规则》等有关规定，遵守行文规则，注重公文效用。除市政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文；各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理由，以书面形式提出办理建议。
第五十三条 各地各部门报送市政府审批的公文，以及以市政府和市政府办公室名义印发的公文，统一由市政府办公室按规定程序办理。以市政府名义的发文，经相关副秘书长或办公室副主任审核后，交秘书长或办公室主任复核，报分管副市长或市长签发；以市政府办公室名义的发文，包括市政府及办公室抄告单，一般由相关副秘书长、办公室副主任审核后，由秘书长或办公室主任签发，如有需要，报请分管副市长或市长阅后发。
第五十四条 市政府发布的决定、命令和报送上级政府的公文，向市人大及其常委会提出的议案，由市长签署或签发；市政府文件涉及机构编制、人事任免、财政预算、政府性建设计划、城市规划、土地出让、政府性债务等事关全市经济社会发展的重大事项，以及各类先进表彰事项和对象，经分管副市长或秘书长审核后，统一报市长审定。
第五十五条 市政府及各部门要进一步精简文件，属部门职权范围内的事务，由部门自行发文或由相关部门联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要加快网络化办公进程，加速协同办公系统推广进度，提高公文办理的效率。
第十二章 严肃纪律和改进作风
第五十六条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。
第五十七条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。
第五十八条 市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄露国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
第五十九条 市政府组成人员要做学习的表率。市政府及各部门要建设学习型机关。市政府将通过学习会、理论务虚会、举办讲座、报告会等方式，组织市政府及各部门领导学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识，不断充实新知识，提高履职能力。
第六十条 市政府领导要深入基层，调查研究，掌握实情，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同，简化接待，不搞迎送。
第六十一条 市政府领导不为部门和下级政府的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词的，一般不公开发表。市政府领导出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。
第六十二条 市政府组成人员要严格执行请示报告制度和请销假制度。各部门要及时向市政府报告重要情况、重大事件和重大活动，对职权范围之外的重大问题要按规定程序及时向市政府请示。副市长、秘书长到市外开会、学习培训、参观考察、招商引资和疗养、休假等（以下简称外出），应事先报告市长，并由市政府办公室视情通报市政府其他领导。市政府各部门主要负责人或负责人外出，应按规定办理请假报告手续。
第十三章 附 则
第六十三条 本工作规则自印发之日起施行。原《丽水市人民政府工作规则》（丽政发〔2006〕7号）同时废止。
市政府特设机构、直属机构、派出机构等适用本规则。
